- Derecho administrativo (España)
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Derecho administrativo (España)
Concepto derecho administrativo Español
En primer lugar, el Derecho administrativo ha sido caracterizado como un derecho estatutario, que regula las relaciones de una cierta clase de sujetos en tanto en cuanto son sujetos singulares o específicos. se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de las administraciones publicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del derecho común"[1]
En consecuencia, en el derecho administrativo se modifican algunas instituciones del derecho común adaptándolas a la presencia de una administración publica, en cualquiera de sus manifestaciones. Cabe precisar que cuando se alude a 'administraciones publicas', no nos referimos sólo a las administraciones publicas tradicionales (Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas, entidades integradoras de la administración local y entidades de derecho público dependientes o vinculadas a las anteriores, art. 1.2 LJ), sino también a la administración delegada que ejercen los concesionarios de servicios o bienes públicos (art 2.d) LJ). En estos casos, ante cualquier incidencia y atendiendo a lo dispuesto en el art 126.3 del RSCL, los actos del concesionario serán recurribles ante el ente concedente y por ende en este caso ante la administración.
En segundo lugar, el Derecho Administrativo también es definido como un derecho "privilegiado", pues la ley concede a la Administración potestades exorbitantes que no están presentes en una relación jurídica de derecho privado. Sin ebargo estos privilegios tienen su límite en las garantías que el Derecho Administrativo ofrece al particular que se relaciona con la Administración.
Las potestades exorbitantes de la administración son las siguientes:
- Posibilidad de crear, modificar, o extinguir derechos por voluntad propia y a través de actos unilaterales (autotutela declarativa).
- Privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio (autotutela ejecutiva).
- No necesidad de declaración judicial para que sus actos constituyan actos ejecutivos sin perjuicio a que finalmente sea un juez el que lo controle (presunción de legalidad).
- Inembargabilidad de sus bienes.
Como se ha dicho, al mismo tiempo que se le conceden unos privilegios, se le imponen unos límites y unas garantías para su ejercicio. Así, existen garantías de tipo patrimonial (obligación de indemnización por la ocupación, lesión de bienes o derechos de particulares derivados de la actuación administrativa), o también de tipo jurídico (obligación de someterse aun procedimiento para dictar actos unilaterales o celebrar contratos)
Ahora bien, uno de los problemas del concepto de derecho administrativo surge a la hora de determinar cuándo se ha de aplicar el derecho administrativo y cuando el derecho común.
Esta pregunta ha sido respondida de distintas maneras a lo largo de la historia. En el siglo XIX surge la teoría de los actos de gestión y actos de autoridad, conforme a la cual si la administración realiza actos con imperium (actos de poder orientados a la salvaguarda de los intereses generales), se aplicará el derecho administrativo, mientras que si la administración realiza actos de gestión (actos que puede realizar también un sujeto de derecho privado, como gestionar una empresa), será el derecho privado el que deba aplicarse.
A comienzos del siglo XX esta teoría entra en crisis cuando la escuela de Burdeos, liderada por León Duguit, ideó la teoría del servicio público, según la cual siempre que la administración gestione un servicio publico, independientemente del tipo de acto que realice, se debe aplicar el derecho administrativo.
Sin embargo, la teoría del servicio público no logró explicar la aparición de servicios publicos gestionados por entidades no publicas e incluso, por empresas privadas, como por ejemplo la telefonía. Ello dio lugar a la formación por Maurice Hauriou de la teoría de la prerrogativa, de acuerdo a la cual la aplicación del derecho administrativo está en relación directa al empleo medios jurídicos excepcionales, exorbitantes del derecho común.
Con todo, aún hoy permanece como una cuestión debatida el ámbito y condiciones de aplicación del Derecho Administrativo.
Evolución del derecho administrativo Español
Creación El derecho administrativo español se ve influenciado por la herencia que recibe del derecho administrativo frances derivado de la pugna por determinar quién debía juzgar a la administración.
Es tal la influencia que se manifiesta ya en la constitución de Cádiz, la cual era judicialista, es decir, eran los jueces los encargados de juzgar a la administración aún a pesar de que no hubiera disposición en ella que otorgase a los jueces tal función Pero será más tarde cuando por fin surjan las bases de lo que en un futuro configurará el derecho administrativo español, concretamente sera a partir de la CE del 37. Esta fue la que iniciará el proceso de construcción de un estado moderno y asentará las bases de lo será el derecho administrativo, pero curiosamente lo hará sin hacer mención a ello. Es por entonces cuando de forma, podríamos decir, casi burocrática cunado se desarrolla por reales decretos el derecho administrativo español surgiendo así ideas como inemargabilidad de los bienes públicos a diferencia de lo que ocurre en EEUU, imposibilidad de juzgar a funcionarios, etc.
Es por entonces cuando se crea el consejo de estado español, el cual deberá juzgar a la administración y que aunque en un principio fuera de carácter consultivo finalmente adquirirá un carácter judicial.
Es decir, concretando se configura un derecho administrativo deudor del frances y que en muchos aspectos coincide con este. Es más, el derecho administrativo y a diferencia del derecho civil, (en l que todos tenemos los mismo dereschos) otorga a la administración esfereas mayores y excepcionales creándose así una situación de desigualdad entre el ciudadano y la adm y siempre a favor de la administración.
Cabe aclarar que si bien el derecho administrativo es un derecho privilegiado también es un derecho administrativo pues no dispone del principio de la voluntad sino que por el contrario está limitado materialmente por la constitución y concretamente por el artículo 103 que establece que la administración sirve para los intereses generales y con eficacia y por el 9.2 que prohíbe que la administración incurra en ningún tipo de arbitrariedad.
Además por su considereación de derecho privilegiado y en un intento de agilizar su funcionamiento se le dota de una serie de prerrogativas que en ocasiones pueden llegar a ser abusivas y que son: .
- Autotutela: es la propia adm quién resuelve su propios conflictos ya que los actos de la adm se presuponen judicialmente validos.
- Autotutela ejecutiva: además de decidir tiene derecho a ejecutar la decisión. Es una característica exclusiva del derecho administrativo español y que no se da en ningún otro derecho continental.
- Inembargabilidad de bienes publicos.
Actualmente, esos privilegios se han matizado, en lo concerniento a España la “Ley paredes” estableció lo que se conoce como el sistema mixto y en 1956 se creó el sistema de control judicial.
Mediadios de siglo XX El derecho administrativo español de antes de la mitad del siglo XX era un derecho con un marcado favoritismo en pos de la administración. Sin embargo todo estaba por cambiar debido por una parte al fracaso del nacional- catolicismo que se intentó llevar a cabo por Franco y por otra a la alianza que se produjo con EEUU y Europa Atlántica como consecuencia del fracaso del mismo y en un intento de tapar ese fallido intento. entonces cuando ese derecho administrativo con poderes desmesurados ve su final.
Se debió principalmente al hecho de que para que la alianza contraída surgiese efecto u empresas extranjeras invirtieran en España era necesario poder dar ciertas garantiás a esas inversiones y claro estaba por entonces que con una administración prácticamente omnipotente eso no podía asegurarse.
Por todo ello se dota de un entramado jurídico al derecho administrativo español propio de un estado de derecho (pero en una dictadura) y la cual se debió principalmente a tres leyes:
- Ley de expropiación forzosa de 1954.
- Ley de jurisdicción contencioso-administrativo de 1956: comienza el control judicial de la adm excepto en los actos políticos.
- Ley de procedimiento adm de 1958: establece el procedimiento a seguir en las actuaciones de la adm y los derechos de los ciudadanos.
A partir de la CE de 1978 Tras la muerte de Franco y una vez iniciada la constitución es cuando finalmente se desarrolla el derecho administrativo español. El nuevo texto constitucional, es decir, la CE’78 genera un impacto sobre el derecho administrativo a partir de unos postulados muy básicos:
- Art 9.2 se fija la normatividad de la CE, es decir la constitución es la norma suprema de nuestro ordenamiento y como tal el resto de normas infraordenadas deben de resultar coherentes con estas para poder ser aplixadas. y el ppio de legalidad.
- Art 103 se limita materialmente la actuación de las administraciones publicas supeditandolas al interés general y estableciendo que deben actuar con eficacia..
- Arts 102 y 103 le otorgan una reserva de ley.
- Art 105 establece mandato al legislador para poder reconocer derechos a los ciudadnos como derecho de audiencia, acceso a los registros, a escuchar alegaciones,
Además de estos derechos la CE reconoce estos y una serie de derechos fundamentales como el art 24 donde se establece la tutela judicial efectiva- derecho a que los conflictos los resuelvan los jueces- y se establecen medidas de justicia cautelar. del derecho administrativo Español.
Cabe decir que si bien es cierto que la constitución española suspuso un gran cambio para el derecho también lo supuso para el derecho administrtivo pero igual de cierto es que este cambio no fue tan traumático para el derecho administrativo gracias al cambio que se había dado ya antereiormente a partir de mediados del siglo XX. Si bien cabe recordar que en 1998 la ley 29/98 sustituyo a la jurisdicción contencioso y la de procedimiento adm fue modificada por la ley 30/1992 pero que la de expropiación forzosa aun sigue vigente.
Potestades administrativas
La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo sus limites, apodera y habilita a la adm para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos
La atribución expresa y específica de las potestades administrativas es una forma de atribución aplicable a todos los casos. Existe una distinción en el modo en que se realiza esa atribución,y ello da lugar a dos tipos de potestades: regladas y discreccionales.
Potestades regladas
En las potestades regladas, la ley define todas y cada una de las condiciones de ejercicio de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo también definida en todos sus términos y consecuencias. En este tipo de potestad no se deja margen de actuación, la administración solo debe de constatar el supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado exhaustivamente para después constatarlo con el tipo legal.
Potestades discrecionales
En las potestades discrecinales la ley define ciertos aspectos pero no todos y remite a la estimación subjetiva de la adm el resto de las condiciones.
Aqui si que existe una margen de actuación de la administración. Además, comporta un elemento diferente ya que se incluye una estimación subjetiva de la adm con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Es una estimación que surge del llamamiento expreso de la ley( esta prevista en la ley) y que otorga a la adm esa posibilidad.
Asi pues, se debe tener claro que no supone una libertad de la adm frente a la norma, sino una remisión de ésta a la adm para que complete el cuadro regulativo de la potestad mediante una estimación administrativa, que se deberá hacer de forma concreta y particular en cada caso y nunca de forma normativa general. En este tipo de potestad la discrecionalidad nunca podra referirse a toda la potestad sino SOLO a una parte de ella.
Son cuatro al menos, los elementos que deben de estar determinados por la ley: la existencia de la potestad, su extensión, la competencia para llevarla a cabo referida a un ente determinado, y el fin para el cual y con el cual ha de cumplir dicha potestad, ya que los poderes son otorgados por la ley para cumplir con una finalidad especcífica.
Control de la discrecionalidad
Que una decisión sea discrecional no significa que sea libre, no es una carta blanca sino que tiene métodos de control, la solución es fruto de un reconocimiento de arbitrio y los mecanismos de control son:
Principio de proporcionalidad; es importante este ppio que a su vez se divide en 3 juicios independientes dentro del propio juicio de proporcionalidad:
- Análisis de racionalidad, solo será apta si se utiliza para cumplir el con el fin.
- Estudio de si la medida conduce a lograr ese fin, una vez tenemos la medida para lograr el fin escoger la menos lesiva para el resto de bienes jurídicos.
- Una vez seleccionada la medida apta, y entre las aptas la menos lesiva ha de ser una medida que cuando se lleve a cabo proporcione más beneficios que perjuicios ocasiona.
Desviación de poder: es controlar la finalidad de una decisión administrativa, es una construcción jurídica originaria de Francia, la cual sostiene que la administraciones goza de unas potestades que solo es legitimo que las use cuando lo haga para conseguir los fines que justifican que tenga ese poder, aunque la búsqueda de fines sea objetiva y no contaminada. A modo de ejemplificar este caso, aludiremos al primer caso de desviación de poder que hubo. Fue en Francia y el conflicto surgió entre el Alcalde de un pueblo y el cura del mismo pueblo de Francia. En este caso, el alcalde haciendo uso de sus potestades prohibe al cura tocar la campana de la iglesia porque decia que ello provocaba una pertubación ambiental. Sin embargo, el cura lo recurre y llega al consejo de estado Francés. Éste, dice que aunque el alcalde tiene la potestad para proteger la salud de los ciudadanos, en este caso se ha utilizado dicha potestad de forma viciada, es decir, para otro fín distintos del cual para el que la norma se previó, y que en este acso era evitar que la gente fuera a misa.
El mayor problema de las desviaciones de poder es que son muy difíciles de probar, aunque cuando ello se demuestra conlleva la nulidad del acto administrativo.
Conceptos jurídicos indeterminados: los conceptos utilizados por las Leyes pueden ser determinados ( delimitan el ámbito de realidad al que se refieren de una manera precisa e inequívoca) o indeterminados ( la ley se refiere a una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, pero intenta delimitar un supuesto concreto) Aunque la ley en los conceptos indeterminados no precisa exactamente los límites del mismo ya que no se pueden determinar con exactitud( por ejemplo la buena fe), si que es cierto que la indeterminación del concepto permite que sea precisado en el momento de la aplicación.. Para ello la ley utiliza dos tipos de concepto, de experiencia y de valor, que están referidos a un supuesto concreto y que por tanto, solo admitirán una solución. ( por ejmplo habra o no habrá buena fe pero no a medias). Así pues, aunque haya una indeterminación del enunciado la solución SIEMPRE será una única solución justa.
La aplicación de este concepto se delega en la administración mediante su valoración referida a un supuesto concreto pero que en ningún momento puede confundirse con el uso de las potestades discrecionales. No se pueden confundir porque en las potestades discrecionales permite una pluralidad de soluciones justas, pero en los conceptos indeterminados en cambio solo habrá una unica solución justa. Además, de que la discrecionalidad es la aplicación de criterios extrajudiciales mediante una valoración de la administración mientras que en los conceptos indeterminados es la aplicación de la ley, a un determinado supuesto concreto y que solo permitirá una única solución en base a la aplicación de ese concepto indeterminado que producirá una única solución.
Discrecionalidad tecnica: se denomina así porque el ordenamiento atribuye la valoración de supuesto a un especialista, por ejemplo la determinación de la incapcidad de un persona deficiente.
AL hablar de control de la discrecionalidad además de lo antes mencionado estmos aludiendo a la división de poderes, y al control de estos. Es por ello, los jueces, en general el poder judicial debe y puede controlar que las decisiones administrativas sean conformes a la ley, y existe pues, derivados de eso control, la posibilidad de uq elas decisiones administrativas sean sustituidas por la de los jueces. En este sentido, la doctrina se basa para afirmar esto, en el hecho de que solo hay una decisión correcta( aunque haya muchas soluciones justas posibles) y es el juez quién puede evaluar y en su caso, cuando sea pertinente, sustituir con su decisión la actuación administrativa.
Reglamentos
Reglamentos de necesidad
Los reglamentos contra legem o de necesidad solo pueden encontrarse en situaciones de verdadera necesidad, de emergencia. En dichos casos el principio salus suprema lex est se coloca por encima del principio de primacía de la ley, que queda para esos casos transitoriamente derogado. Este reconocimiento de la posibilidad de que el reglamento se imponga en determinadas circunsatancias a la ley es una concrección del derecho administrativo Español y que no se da en todos los ordenamiento. En España se contempla para dos supuestos:
- De acuerdo con el art 21.1 m) de la ley reguladora de bases del régimen local de 1985, se concede al alcalde la posibilidad de Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.
- En las situaciones previstas en el art 116 de la constitución, en las cuales, y de acuerdo con lo dicho se pueden adoptar medidas necesarias y adecuadas siempre y cuando conduzcan a resolución de la situación.
En estos tipos de supuestos excepcionales, las autoridades,( de gobierno, civiles o de caracter militar) quedan habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes formales o para oponerse a las mismas.Pero esas actuaciones no son contra legem, pues en tanto en cuanto dure esa situación las leyes formales se dergogan transitoriamente o se exceptúan, y es cuando por medio de reglamentos de necesidad se regula la situación. Siendo así, constitucinales.
Reglamentos independientes
“Un reglamento independiente es un reglamento que no completa ni desarrolla ninguna ley previa, sino que surgen al margen de toda ley de habilitación y que se sostiene por si mismo como reglamento”.
Eduardo Garcia de Enterría, “ Curso de derecho administrativo vol I, thomson civitas”Un reglamento independiente solo es posible en el ámbito de las materias organizativas. Está, por tanto, excluido del ámbito normativo externo de la administración que implique la definición “ abstracta” de deberes y obligaciones para los particulares, porque esas materias están reservadas constitucionalmente a la ley..
En cuanto a los reglamentos organizativos, la administración dispone de un poder de autodisposción para poder cumplir con los objetivos establecidos en el artículo 103 CE. Tiene una potestad de organización propia de su naturaleza pero esa potestad está limitada por las reglas que la constitución establece para la organización administrativa( art 97, 103, 104, etc). Pero dentro del marco delimitado por la constitución y por las leyes, la administración puede autodisponer de su potestad organizativa en función de sus necesidades, tal y como considere oportuno en cada contexto.
Tal como menciona Garcia de Enterría en su manual, los reglamentos de carácter normativo no pueden ser independientes por la mera razón de que en un estado moderno y de derecho como el Español, la creación de derecho objetivo para los ciudadanos no puede hacerse al margen de la ley salvo en los casos en que la propia constitución así lo haya previsto.
Así pues la Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de abril de 1981 concreto que “ el reglamento independiente de la ley solo es admisible tras la constitución en el ámbito interno con fines puramente autorganizativos o en el marco de las relaciones de sujeción especial pero no cuando regula abstractamente derechos y obligaciones de los ciudadanos en situaciones de sujeción especial
Reglamentos y su relación con la ley
Se entiende por reglamento “a toda norma escrita dictada por la administración” ( Garcia de Enterría, curso dº adm I, thomson civitas, pag 181), es más, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, establecido en la CE en su art 9.3, se deduce que el reglamento es una norma escrita como la ley pero de caracter supletorio, que no puede contradecir a ley y que solo actúa allí donde la ley se lo permite. En este sentido, la STC de 14 junio de 1982 recalca este aspecto diciendo “ la distinción clásica entre la ley y el reglamento recibe su sentido de la necesidad de diferenciar, en razón de sus fuentes, las normas procedentes de un poder potencialmente ilimitado y las dictadas por otro que, por el contrario, es radicalmente limitado y, salvo muy contadas excepciones, sólo puede actuar cuando el primero lo habilita”. El artículo 53.1 establece “ los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Solo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.” De este artículo y tal como Eduardo garcía de Enterría concreta puede concluirse que:
- Todos los derechos y libertades proclamados como fundamentales vinculan a la administración y que , ni por reglamentos, ni por decisiones singulares, salvo en los términos en la propia constitución o las leyes orgánicas de desarrollo pueden disponer, la adm puede interferir el ámbito del libre desenvolvimiento individual.
- De acuerdo con la STC del 22 de febrero de 1982 el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades publicas habrá de hacerse mediante ley orgánica.
- Además, de acuerdo con la doctrina de Eduardo Garci de Enterría no es solo el desarrollo directo lo que debe hacerse por ley sino también cualquier regulación que incida sobre el ejercicio de tales derechos y libertades y sirva para promover su correcto desarrollo.
- que cualquier ley que regule derechos fundamentales y libertades tiene como límite para su regulación el respeto al cotenido del mismo derecho.
En este sentido, la doctrina constitucional ha confirmando la imposibilidad de los reglamentos de regular materias como norma principal y sin ser llamados por la ley en sentencias como : STC de 22junio y 22 diciembre de 1987, de 26 de abril de 1990, de 14 Enero, 15 de abril, 1 junio de 1991…donde se declaró: “El gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley” Así pues, debemos entender el reglamento como una norma complementaria a la ley pero nunca como norma principal”.
Sin embargo, este sistema de interrelaciones entre la ley y el reglamento puede verse afectado por medio de la delegación legislativa, la cual supone bien la renuncia de la ley a su propia primacía (con la posterior llamada al reglamento para que entre a regular) o bien la apertura para el reglamento de materias inicialmente reservadas a ley, es decir, una extensión de su capacidad legislativa. La delegación legislativa produce una serie de efectos, pero el principal es que amplia la capacidad normativa de al administración para un caso concreto y determinado. Es decir, que no se trata de la entrega formal en blanco de la capacidad legislativa sobre determinadas competencias sino más bien y como el TC apuntó en su sentencia del 30 de noviembre de 1982 “ es la utilización del reglamento como instrumento jurídico que complementa y desarrolla la ley”.
En conclusión los reglamentos en principio tienen vedada la legislación sobre materias con reserva de ley. Sin embargo, y dado la reiterada doctrina del TC cabe añadir que esto es modificable, es decir, que esta reserva y prohibición es susceptible de modificación, eso si, siempre y cuando así se establezca en la ley, la cual para determinados casos puede ampliar la potestad legislativa de los reglamentos para determinadas materias a fin de que estos constituyan una herramienta de ayuda al legisladores para desarrollar una serie de aspectos. Sin embargo, no debe verser en la posibilidad de delegar un cheque en blanco en el cual podemos poner cualquier cantidad, es decir, que la delegación es solo para unos casos concretos y no se puede regular más allá de lo previsto para esos casos.
Inderogabilidad singular de los reglamentos
El artículo 52.2 LPC reformula una vieja norma contenida en la LRJAE “ las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas” . Según esto, tal como dice Eduardo García de Enterría, la autoridad que ha dictado el reglamento no puede mediante un acto singular excepcionar para un caso concreto la aplicación del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepción o dispensa. Así pues y de acuerdo con lo dicho por Enterría, la inderogabilidad singular de los reglamentos constituye más que un verdadero límite a la potestad reglamentaria de la administración, una regla en orden a la aplicación de las normas reglamentarias.
La inderogabilidad singular del reglamento es una prohibición de derogación para un caso singular alguno de los preceptos establecidos por una norma con carácter general. Sin embargo, dado que está prohibición parece contrariar aquello de “quién puede lo más puede lo menos”, se han dado diversos argumentos para justificar la necesidad de su existencia:
- se trata de evitar que se den situaciones en las que por medio de la dispensación singular se produzcan situaciones injustificadas de favor en beneficio de personas determinadas.
- la inderogabilidad no prohíbe el trato desigual, sino que se prohíbe que se realice cuando no lo prevea el reglamento. En este sentido, debe tenerse en cuenta el artículo 14 de la CE y la doctrina del tribunal constitucional que mantiene que “ lo que se condena son las discriminaciones arbitrarias”.[2]
- Es el argumento con más peso actualmente, dado que la administración es un sujeto de derecho, por consiguiente, estará sometida a todo ordenamiento, y por ende, también a todos sus reglamentos. Es más, la principal función del ordenamiento en relación a la administración consiste atribuirle potestades a la administración, pero siempre con unos límites. Así pues, al estar la administración sometida a sus reglamentos, y cuando estos no prevean la posibilidad de la dispensa singular, es excepción o dispensa de aplicación de la norma general para ese supuesto supondría una infracción del reglamento mismo.
Aun a pesar de que la administración tiene el poder de derogar reglamentos, de ese poder no puede, ni debe entenderse que por ello se puede desconocer o inobservar el reglamento en determinados casos concretos sin que ello suponga una vulneracion al principio de legalidad,(siempre que no se encuentre contemplando) pues la administración como sujeto de derecho debe vigilar y atenerse siempre a lo dispuesto por la norma
Principio de Autotutela
Autotutela conservativa y autotutela agresiva
Tal como mantiene G. de Enterría, La autotutela conservativa protege una situación dada, resiste a la pretensión de un tercero de alterar dicha situación mientras que la autotutela agresiva tiene por contenido una conducta positiva, y produce una mutación en el estado actual de las cosas, aunque protega una situación anterior.
Autotutela declarativa y presunción de legalidad de los actos administrativos
Todos los actos administrativos salvo aquellos que expresamente la ley lo determine, son ejecutorios, por lo que obligan a cumplir aunque no se esté de acuerdo con ellos. Se suele decir que la decisión administrativa goza de una “presunción de legalidad’’ que hace que su cumplimiento sea obligatorio. Se habla de dicha presunción porque la para que esa decisión sea obligatoria no se precisa de un control precio judicial y porque ese control solo es posible cuando la administración ya haya decido de manera ejecutoria. De la presunción de legalidad, tal como mantienen algunos juristas, entre ellos García de Enterría se deduce:
- la declaración administrativa que define una situación jurídica nueva crea inmediatamente esta situación, ya que el art 57.1 LPC dice los actos de las administraciones se presumirán validos y producirán efectos desde el momento en que se dicten.
- La presunción de legalidad es una presunción iuris tantum y no definitiva, pero que no tiene el valor de una sentencia declarativa y por tanto, tampoco de el valor de “ la cosa juzgada”. Esa presunción, es una técnica para imponer el inmediato cumplimiento de las decisiones administrativas, estableciendo una capacidad de autotutela de la administración y dispensándole de obtener una autorización de los tribunales, pero que no significa que esa decisión no pueda ser controlado a posteriori por los tribunales.
Esto, implica que será el ciudadano el que deba recurrir, y actuar como demandante para romper esa presunción cuando lo estime, ya que en caso contrario se presumirá valido el acto.
Si la administración no prueba todos los aspectos necesarios o da algunos hechos por probados sin más, esa decisión no será valida. Es por ello, que en el proceso sancionatorio el administrado puede recurrir en base a la presunción de inocencia esa sanción para aquellos casos en que no esté acreditada de forma adecuada. En este sentido la STC 26 de Abril de 1990 estableció que el derecho a la presunción de inocencia comporta que la sanción este basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadotes de la conducta reprochada, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia y que cualquier insuficiencia de las pruebas practicadas libremente valoradas por el órgano sancionador debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
Es decir, la autotutela declarativa de la que goza la administración produce que sea el administrado el encargado de aportar las pruebas e iniciar un procedimiento impugnatorio para impedir o destruir la eficacia inmediata de las decisiones administrativas en base a este tipo de autotutela, ya que de lo contrario esos actos son validos, obligatorios y plenamente eficaces.
Autotutela ejecutiva
Además de la autotutela declarativa la administración goza también de la autotutela ejecutiva, es decir, que además de presumirse validos sus actos puede hacer uso de la coacción frente a terceros para ejecutar esos actos.
La autotutela ejecutiva suele estar referida a la ejecución forzosa de los propios actos de la administración cuyos destinatarios resisten a su cumplimiento. Pero además, de la ejecución forzosa donde el acto administrativo juega un papel de “titulo ejecutivo”, donde se parte de una acto previo que la administración desea realizar y para ello se sirve de esa coacción, además, existe también la llamada coacción directa, donde no se parte de una acto previo, sino que directamente la administración defiende su posesión sobre los bienes, pero sin que antes hubiera un acto previo sobre los mismos.
El articulo 95 LPC establece que todos los actos administrativos pueden ser objeto de ejecución forzosa salvo que una ley los excluya y obligue a acudir a los tribunales.
Esa atutotutela, sigue siendo previa y no definitiva, así pues, aunque se aplique ello no imposibilita el conocimiento ulterior por parte de los tribunales contencioso-administrativo, que puede estar referido a la validez del acto que juzgó como a la validez misma de la ejecución forzosa y la observancia de sus límites. En dicha ejecución, se prohíbe de forma importante la inmisión judicial en la misma,ya que es un ámbito reservado formalmente a la administración y donde los jueces solo pueden intervenir por la vía estricta que permite el recurso contencioso-administrativo. Solo hay una excepción a esta regla, que se fundamenta en el art 117.3 CE’78, y es en el caso de sentencias firmes contra la administración.
Autotutela reduplicativa o de segunda potencia
Al hablar de autotutela reduplicativa o de segunda potencia no estamos refiriendo a tres técnicas concretas:
- Interposición de vías perceptivas previas antes de permitir el acceso a los tribunales de quienes pretendan impugnar declaraciones ejecutivas.
- Construcción de una potestad sancionadora directa de la administración, mediante la cual se sancionará al administrado cuando no cumpla y sin necesidad de autorización previa de los tribunales para ello.
Esta potestad sancionatoria de la administración es una forma de refuerzo de la autotutela ejecutiva de la que la misma dispone, ya que para estos casos, el particular además de la ejecución forzosa puede ser destinatario también de una sanción de la Administración.
- El principio solve et repete, por el cual a la hora de recurrir los actos administrativos que declarasen una deuda pecuniaria, se debía primero pagar tal deuda para después poder recurrir.
Límites de la autotutela administrativa.
Tal como mantiene Enterría y de acuerdo con la legislación vigente, la prohibición de interdictos contra la administración solo se refiere a las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido(art 101 LPC).
Sin embargo, cuando falte el acto previo que sirva de fundamento jurídico a la actuación material, o esté afectado por alguna irregularidad que pueda dar lugar a la nulidad del mismo, dicha actuación se considerará “indigna de protección, y por tanto, susceptible de ser intervenido por los tribunales ordinarios.
Además, la vinculación existente de la administración con sus actos declarativos, supone la imposibilidad de que ésta vuelva sobre ellos por medio de otros de signo contrario, con la salvedad de los actos radicalmente nulos. Pero, excepcionando dicha salvedad, para el resto de casos, la administración carece de esa facultad de revisión y en el caso de querer ejercerla, solo lo podrá hacer por medio de recurso de lesividad ante los tribunales contencioso- administrativo.
Abusos de autotutela
Los privilegios de autotutela de los que goza la administración encuentra su fundamento en el articulo 103 de la CE’78, es decir, en la necesidad de que la administración gestione objetivamente y lo más eficazmente posible los intereses públicos, y ello no se puede ni debe paralizar por la necesidad de recabar las asistencias judiciales oportunas en cada caso.
Sin embargo, estos privilegios, tanto autotutela declarativa como ejecutiva, dan lugar a que en ocasiones la administración haga un uso abusivo de las mismas y no permitido por ley
Entre estos abusos, destaca el ámbito sancionador o represivo en donde la administración hace un uso de estas potestades por dos vías tal como mantiene García de Enterria:
Primero, técnica de la sanción administrativa ya no solo en el incumplimiento de obligaciones especiales sino también, a las infracciones contra el ordenamiento general, en el ambito de la relaciones de supremacía. Aunque, en este tipo la administración no puede imponer penas privativas de libertad pues la CE’78 lo prohibió.
Segundo, haciendo disponibles como sanción administrativas bienes básicos de la vida civil, la libertad…
Sin embargo, el Tribunal Constitucional destacó la posible inconstitucionalidad de estas técnicas, ya que dijo que el privilegio de decisión ejecutoria debe de interpretarse de forma restrictiva, en aras de garantizar la plena y efectiva tutela judicial. A lo que se añadió, que por tanto no lo sería si el acto administrativo sancionador se ejecuta antes de su firmeza porque desconociendose si la sanción será o no definitiva se producen una serie de perjuicios en el administrado de difícil reparación moral y personalmente.
Acto Administrativo Español
Definiciones de acto administrativo
Se puede entender como Acto jurídico de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, tal como mantiene el profesor español Eduardo García de Enterría.
Asi pues, es una manifestación del poder administrativo, cuya característica es que se adopta en vía de decisión singular, en contra del acto del legislador (Reglamento) que es de carácter general, caracterizado por ser una imposición unilateral, imperativa y con consecuencias jurídicas para el destinatario.
Características del acto administrativo
- Se trata de una declaración, por lo que quedan excluidos los actos de la Administración puramente materiales (redacción de un oficio, una demolición, el asfaltado de una calle).
La declaración puede implicar una decisión de la Administración; una constancia o certificación de algo o incluso una mera declaración de un hecho o derecho preexistente.
- Ha de proceder de un sujeto de la Administración con competencia para realizar el acto.
- Deben constituir ejercicio de la potestad administrativa y estar sujetos al Derecho administrativo.
Los actos administrativos pueden ser objeto de recurso judicial.
- Los actos administrativos son unilaterales. Esto excluye a aquéllos en cuya formación concurren dos o más voluntades.
- Es una declaración de voluntad, pero no todas las manifestaciones con origen en la administración son actos adm, sino solo las que imponen consecuencias jurídicas al administrado( favorables o desfavorables). Las manifestaciones de la administración que no producen consecuencias jurídicas son actuaciones administrativas y no actos administrativos
- Son directamente ejecutivos, por lo que si el particular se opone al cumplimiento la administración puede imponer el cumplimiento forzoso sin necesidad de acudir previamente al juez
Además, podemos destacar las siguientes características del acto administrativo:
- Carácter intelectual. Es una declaración de carácter intelectual en la que se manifiesta una ponderación de intereses, conocimientos y el juicio de la AP. Hay un procedimiento fundamentado en un desarrollo lógico para llegar a una conclusión definitiva.
- Sometimiento al derecho administrativo. Es un acto jurídico que, una vez agotada la vía administrativa, está sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, no al derecho privado. Asimismo, no tienen la consideración de actos administrativos los actos de las entidades de derecho público sujetas al derecho privado.
- Se emana de una AP. El acto administrativo siempre emanará de una AP. Por tanto, no son actos administrativos los actos del ciudadano ante la AP ni aquellos actos en los que la AP no actúa como tal (ej.: los actos de una AP sujetos al derecho privado).
Clases de actos administrativos
A. Actos de trámite y actos resolutorios
Un acto resolutorio finaliza el procedimiento administrativo y, asimismo, refleja una decisión final de la AP. Los actos de trámite, en cambio, son actos administrativos preparatorios del acto resolutorio: la suma de actos de trámite es igual al acto resolutorio. No resuelven el fondo del asunto. Son ejemplos del acto de trámite un requerimiento para acreditar la representación o el trámite de audiencia. Cuando agoten la vía administrativa, los actos resolutorios pueden impugnarse mediante el recurso potestativo de reposición o ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El acto de trámite, en cambio, no puede ser objeto de impugnación, a menos que tenga carácter de cualificado. Tienen dicho carácter los actos de trámite que (art. 107.1 LAP): - Decidan directa o indirectamente el fondo del asunto; - Determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento (ej.: si un candidato no supera un examen en un proceso de selección de funcionarios y por tanto, no puede seguir adelante en el proceso); - Produzcan indefensión irreparable a derechos e intereses legítimos (ej.: si el administrado en un procedimiento pide a un Consulado español una prueba acreditando que él estaba fuera de España en un momento determinado, y el Consulado rechaza la solicitud, el acto de rechazo tendrá carácter cualificado); o - Produzcan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (ej.: el cierre de una vía pública que provoca la paralización de un negocio que depende de la vía para su actividad comercial). En todos estos actos de trámite cualificados, así como en los actos resolutorios que agotan la vía administrativa, podrán interponerse por los interesados el recurso de alzada o el potestativo de reposición, según proceda (art. 107.1 LAP). En el caso del acto de trámite cualificado, normalmente se puede interponer el recurso de alzada, y, excepcionalmente, cuando agote la vía administrativa, el recurso de reposición. El acto de trámite cualificado agota la vía administrativa cuando haya sido dictado por un órgano que carezca de superior jerárquico y cuando alguna norma lo establece así.[3]
B. Actos favorables y actos de gravamen
Los actos favorables son aquellos que mejoran la situación del administrado. Pueden ser, por ejemplo, una beca, una subvención o el nombramiento de un funcionario. Los actos de gravamen, en cambio, limitan o restringen los derechos e intereses del administrado. Pueden ser, por ejemplo, una sanción, un procedimiento de expropiación o la imposición de un gravamen tributario. Todo acto puede tener doble perfil. Por ejemplo, la retirada del carnet de conducir de un sujeto puede ser un acto de protección por los demás.
C. Actos que agotan la vía administrativa y actos que no la agotan
Esta clasificación nos sirve para determinar qué recurso se puede interponer contra un acto, según sea agotada o no la vía administrativa. Es una clasificación de los actos resolutorios (finalizadotes del procedimiento administrativo) y actos de trámite, de los cuales hay actos que agotan y otros que no agotan la vía administrativa.
Si no se agota la vía administrativa, es preciso interponer un recurso administrativo y agotarlo antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si está agotada la vía administrativa, se puede acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. A pesar de poder ir, hay un recurso potestativo que se puede interponer antes de acudir a la justicia—el recurso de reposición—ante el órgano que, en vía de gestión, dictó el acto recurrido, que el órgano es competente a resolver. Por este recurso, el administrado puede reintentar de convencer la administración de cambiar su decisión.[4]
El art. 109 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas enumera los diferentes actos que agotan la vía administrativa: (i) Las resoluciones de los recursos de alzada; (ii) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2 LAP (supuestos que sustituyen el recurso de alzada en ámbitos sectoriales determinados o por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje); (iii) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario (ej.: una ley que prevé que, aunque un alcalde no tenga superior, su decisión no agota la vía administrativa); (iv) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca; y (v) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento (ej.: un acuerdo entre la Administración tributario y el contribuyente respecto a la no-presentación de la declaración de impuestos).[5]
Elementos del acto administrativo
Subjetivos
Sujeto activo.
El acto administrativo solo puede ser dictado por la Administración Pública, pero además debe ser el órgano competente. Esta competencia puede ser:- Por razón del territorio, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia frente a sus iguales en el territorio que se le asigne. El acto administrativo dictado por órgano incompetente territorialmente es nulo de pleno derecho.
- Por razón de la materia, en virtud de la cual a cada órgano de la Administración se le atribuyen competencias en una o más materias. El acto administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la materia es nulo de pleno derecho.
- Por razón de la jerarquía, en virtud del cual se atribuye la competencia a unos órganos preferentemente respecto de sus superiores o inferiores. El acto administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la jerarquía es anulable.
Si actúa un órgano incompetente, existiría un vicio en este elemento y se produciría lo que se conoce como "exceso de poder". También se requiere que los titulares del órgano no estén incursos en las causas de abstención y recusación previstas en la Ley para garantizar la objetividad de su actuación. Además, no necesita de otros sujetos de derecho y no tiene porque ser siempre una administración la que actúe sino que excepcionalmente se acepta que sean producidos por agentes privados, como:
- Autoridad administrativa de Facto: en una situación de necesidad se entienden como actos de la administración actuaciones de entes públicos.
- En otras ocasiones, es el propio legislador el que delega funciones administrativas en sujetos privados que ejercen funciones publicas y actos administrativos. Son delegables todos los actos con excepción de los actos de autoridad, los cuales no pueden ser delegados.
Sujeto pasivo
El destinatario del acto, los hay de carácter general, que el destinatario es una colectividad y los individuales.Objetivos
Presupuesto de hecho: son presupuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. El supuesto de hecho, proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre, un elemento reglado del acto, y por tanto perfectamente controlable por el juez. Si el presupuesto legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoración política del supuesto podrá ser objeto de apreciación discrecional.
El fin: al configurar la potestad, la norma de manera explicita o implícita, le asigna un fin especifico, que de pronto es siempre un fin publico. Pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad como un fin específico. El acto adm es el ejercicio de una potestad, que debe servir a ese fin típico, el cual incurriría en vicio legal si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública.
Causa: es la efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse, justamente, al concepto de causa en sentido técnico. El concepto de causa se debe diferenciar del fin. Así por ejemplo, el fin de la potestad policial es la defensa de del orden público, la causa de un acto policial concreto será su funcionalidad especifica para el servicio de ese fin en las circunstancias particulares de hecho que se trate. La utilidad pública y el interés social se definen por ley.
Motivos: La ley impone la obligación en un numero importante de supuestos la obligación de motivar sus actos, incluidos los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales( art 54 LPC) y los motivos, están siempre y necesariamente incorporados a la causa. La exigencia de motivación de un acto administrativo, es solo un requisito o instrumento final de las exigencias de los requisitos objetivos que antes hemos mencionado. Esta puede y debe controlarse por la administración primero en fase aplicativa y de eventual autotutela, y por el juez contencioso después en su fase fiscalizadora, comprobando: si los motivos que la administración invocan existen o no, si la realidad del supuesto de hecho se ha producido o no, si el acto es adecuado para el servicio efectivo del fin publico…
la declaración: El Art. 4.3 CC aplico los artículos 1281 y ss en la interpretación de los actos administrativos y asignó como regla un valor primordial a la intención sobre su expresión literal. Los vicios de voluntad, expresados en la declaración tienen transcendencia en relación a esa interpretación. Ha de tenerse en cuenta que la administración actúa a través de personas físicas, titulares o agentes de los órganos que efectúan la declaración, los vicios de la voluntad, pues, habrán de referirse a la situación personal de dichos individuos.
El contenido: La declaración debe de acomodarse a lo dispuesto por el ordenamiento. Se plantea la cuestión de las determinaciones accesorias de la voluntad y se admiten cláusulas particulares solo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto las mismas puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración administrativa de la decisión.
El objeto: de la declaración puede ser un comportamiento del administrado, de otra administración, de otro órgano, del titular del órgano, un hecho, un bien, una situación jurídica, su propia organización o bien mixturas de esos objetos típicos.
Formales
La declaración ha de producirse siguiendo un iter concreto y luego a través de determinadas formas de manifestación., que son:
1) Procedimiento administrativo: la sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento es una exigencia constitucional ( art 105). El procedimiento (modo de producción de un acto) por aplicación de normas jurídicas superiores a ese acto. El acto administrativo ha de seguir un procedimiento determinado, y dicho procedimiento regula simultáneamente: + Una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir + La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación. + Participación de una pluralidad de sujetos u órganos. + Con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento distintas de la administración actuante.
De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados hetereogéneamente por varios sujetos u órganos. Aparece la distinción entre actos de resolución y actos procedimentales. Ambos son actos administrativos, aunque con función y régimen diversos, pero además los actos procedimentales están ordenados a la producción final de la resolución, singularidad y de la relativa autonomía. Así pues, el procedimiento administrativo no es una forma de integración de una sola voluntad administrativa que se nutre de diferentes procedencias, no es un acto compuesto sino más bien un complejo de actos.
2) El acto administrativo: necesita de una forma externa de manifestación para acceder al mundo del derecho. Normalmente es la escrita, art 55 LPC, por razones como en el caso de los actos recipticios, deben notificarse y publicarse y solo mediante la forma escrita, con determinados requisitos formales, puede realizarse.
Sin embargo, cabe matizar que no se debe confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia. Aunque actos como las ordenes de los policías, actos colegiados o en las relaciones orgánicas y funcionariales no se necesitan, estos tres supuestos suponen verdaderas y simples excepciones al principio general de la forma escrita.
3) Contenido de la forma escrita de la forma ordinaria de los actos adm: se suele imponer para los actos finales o resolutorios, el contenido mínimo se concreta en: encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto, preámbulo que suele referir los actos preparatorios, y las normas legales de competencia y en su caso de fondo, en que el mismo se funda.
Además, la ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al consejo de estado y si la resolución sigue o no su dictamen, motivación, parte dispositiva, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente, el lugar, la fecha y la firma. La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero si de la mayoría: de los actos de juicio, en especial, porque es justamente la expresión racional del juicio en que consisten y de las resoluciones que implican gravamen para el destinatario o una denegación de sus instancias. La LPC expresa esta regla en estos términos en el
Articulo 54.1- Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
- Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
- los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
- los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
- los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de las medidas provisionales previstas en los articulo 72 y 136 de esta ley.
- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
- los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La LPC ha establecido que es importante especialmente la motivación en los actos discrecionales porque estima que la expresión de los motivos en cuya virtud la adm ha optado por una concreta solución entre las muchas posibles es sencillamente fundamental a efectos del control jurisdiccional. Así pues, la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto. Ha de ser suficiente y dar plena razón del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión
Efectos del acto administrativo
Retroactividad
El artículo 57.3 LPC dice: … Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses de otras personas… De donde se deduce que el artículo 57 permite la retroacción de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. Cuando se trata de actos favorables no presenta problemas. En cambio, cuando el acto anulado tiene carácter limitativo o de gravamen la aplicación de la retroactividad podría derivar soluciones poco equitativas para el administrado.
Además, a la hora de interpretar la previsión de retroactividad se deben de tener en cuenta las concretas circunstancias de cada caso que pueden producir la entrada en juego de otros principios relevantes, como por ejemplo el de Buena fe.
Dado que la administración en ocasiones tarda en reaccionar a los acontecimientos y que no es justo que los particulares soporte las consecuencias del retraso de ésta, el legislador permite que la administración retrotraiga los efectos de su respuesta(acto administrativo) al momento en que éste surgió, siempre y cuando, esto sea favorable para el interesado.
Sin embargo, cabe decir que el concepto acto favorable no es del todo preciso, ya que cuando existen terceros cuya posición es antagónica respecto del destinatario del acto, el retrotraer los efectos a ese momento produciría un perjuicio a ese tercero. Es por eso, que la retroacción de los efectos del acto no será posible cuando ésta lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Si el acto impone la retroactividad fuera de los supuestos previsto por ley o la extiende más allá de los limites de la ley el acto será nulo por exceso, que se tiene que recabar por vía de recurso.
Nulidad
Se suele reconocer que la nulidad en materia de actos administrativos recae en actos con defectos en sus elementos esenciales. Más precisamente en vicios manifiestos de estos elementos. Estos actos, a los que se suele llamar irregulares, no son susceptibles de ser confirmados por la administración. Cuando la nulidad de un acto se pone de manifiesto, no se está constituyendo en ese momento, sino que desde el momento en ser dictado ha sido nulo, no debiendo haber desplegado sus efectos.
Anulabilidad
Como norma general, podríamos decir que los actos en los que encontremos un vicio no manifiesto, en los que se requiera algún tipo de indagación más profunda, serán anulables. En estos casos hay que decir que la Administración podrá convalidar el acto si hace enmienda de los vicios que lo afectan. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad se constituye cuando es declarada por el órgano que la dictó.
Caracteres del Acto Administrativo
Presunción de Validez
La administración define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria. Sus decisiones son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación de cumplimiento inmediato que tiene, en ocasiones, un respaldo penal.
El Art. 57.1 LPC dice los actos de las adm publicas se presumirán validos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, así pues, establece una presunción iuris tantum que permite al acto tener plenos efectos, en tanto en cuanto no se demuestre su invalidez, y que deriva en el particular la carga de impugnarlo xa obtener su anulación y eficacia del mismo.
Para que la presunción de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones externas mínimas de legitimidad. Se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el aspecto externo del acto no proceda de una autoridad legítima, la presunción legal desaparecerá. En esos supuestos, se dice que el acto es absolutamente y radicalmente nulo, es decir, nulo de pleno derecho.
Pero salvo en el caso de los actos inexistentes (por ejemplo, orden de una agente público de ir a la Luna en automóvil) todos los demás actos administrativos, incluso los afectados por vicio de nulidad, son materialmente eficaces y esa eficacia solo se puede destruir por medio de las vías de recurso procedentes y a cargo del particular.
La distinción de planos, material y jurídico, es consecuencia del privilegio de ejecución forzosa de la adm, que otorga a la administración un serie de instrumentos capaces de vencer la resistencia de los particulares por medio de la coacción.
Ejecutividad
Una vez dictado el acto administrativo, éste puede ser ejecutado por la propia administración, sin necesidad de recurrir a autorización judicial alguna. De este modo, inspecciones, registros, sanciones, etc. son ejecutadas por la Administración tan pronto como se encuentra afinado el procedimiento administrativo respectivo..
Revocabilidad
El acto administrativo puede siempre ser revocado por la administración, siguiendo los procedimientos legales, a menos que la ley lo impida expresamente. Sin embargo, el ejercicio de esta potestad revocatoria no puede perjudicar los derechos adquiridos legítimamente.
Condiciones de eficacia del acto administrativo
La eficacia del acto adm está sujeta al cumplimiento con carácter general de los requisitos del art 57.2 LPC que establece la eficacia quedará demorada, cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Dentro de estos requisitos destacan especialmente la notificación y la publicación.
La notificación
La notificación se regula por el articulo 58.1 LPC se notificaran a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus intereses o derechos y viene enmarcada objetiva y subjetivamente. Objetivamente, se refiere sobre todo a los actos de resolución, que ponen fin a un procedimiento, ya que son los que afectan directamente a derechos e intereses del destinatario del mismo. Subjetivamente, porque la obligación es referida solo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.
El concepto de interesado está determinado por el articulo 31 LPC, donde se dice que lo son los que hayan estado presentes en el procedimiento, por haberlo promovido o por haber comparecido en el mismo antes de su resolución definitiva, así como lo que tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el acto se adopte.
La notificación es una obligación formal, que solo se entiende hecha cuando se realice por alguna de las vías previstas en la ley. El articulo 58 y ss LPC establecen los requisitos que deben contener la notificación y que son:
- debe contener el texto integro del acto, incluida la motivación en su caso.
- indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa.
- indicar los recursos que contra el mismo procedan, señalando el órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo del mismo.
- la notificación se practicará por cualquier medio que permite tener constancia de la recepción por parte del interesado o representante, la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado y se deberá dejar constancia en el expediente.
Al ser un acto formal, la omisión de alguna de estas exigencias vicia la eficacia de la notificación de la misma
La regla formal de notificación no se aplicará cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o intentada la notificación personal no se hubiese podido realizar, en esos casos la ley permite que se realice por anuncios en el tablón de edictos del ayuntamiento de su último domicilio y en el BOE, o en el boletín oficial de la CCAA o de la provincia. Pero la notificación edictal, no puede utilizarse para menoscabar las garantías procedimentales de los administrados.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en su solicitud. En caso de no hallarse el interesado en su domicilio podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.
Una notificación que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, y por tanto, tampoco efectos contra el interesado.
El art 58.3 LPC supone una excepción y en el se dispone que las notificaciones que contengan el texto integro del acto, pero que omitan alguno de los demás requisitos del apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o interponga cualquier recurso que proceda. En este sentido, la interposición de cualquier otro recurso que no sea el que en cada caso proceda, no convalida los defectos de la notificación. La resolución mal notificada no es eficaz, y no empieza el plazo para impugnarla aunque el interesado interponga el recurso que impropiamente se le indicó. Ante una notificación defectuosa, el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la ley.
La publicación
La publicación de los actos administrativos difiere de la publicación de disposiciones generales. Sustituye a la notificación para aquellos actos que tengan por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas (art 59.5 LPC). Sin embargo, esa indeterminación de sujetos y ausencia de interesados no excusa en ningún caso el deber de la administración de notificar el acuerdo publicado con respecto de quienes han comparecido en el procedimiento.
Cuando la publicación sustituye a la notificación debe de contener las mismas menciones que a notificación. Además, la notificación es sustituida también por la publicación cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, el cual deberá especificar el medio de publicación en el cual se hará dicha publicación.
Además, el órgano competente puede determinar también la publicación cuando lo aconsejen razones de interés público o cuando la notificación a un solo interesado no sea suficiente para garantizar la notificación, en estos casos la publicación no sustituye sino que complementa la notificación. Es importante también, que la falta de notificación ( o publicación) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste pueda producir un perjuicio al destinatario, pero no en caso contrario
Procedimiento Administrativo
Silencio Administrativo
Invalidez del Acto administrativo
Referencias
- ↑ García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, "Curso de derecho administrativo", T. I, 13ª ed., 2004, Madrid, Civitas, p. 44
- ↑ STC del 30 de marzo, 6 de abril, 2 y 10 de julio, y 10 y 23 de Noviembre de 1981
- ↑ Fundamentos de Derecho español, Volumen I., "Ambito de Derecho público" (Teller Law: 2009), p. 192.
- ↑ Fundamentos de Derecho español, Volumen I., "Ambito de Derecho público" (Teller Law: 2009), p. 193-4.
- ↑ Art. 30, Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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