Convenio Económico

Por la defensa hecha por los navarros del pacto foral.

Navarra tiene, como derecho histórico plasmado en su régimen foral, potestad para establecer, regular y mantener su propio régimen tributario. El Convenio Económico es el acuerdo entre la administración de la Comunidad Foral de Navarra y la central para establecer, de una parte, la aportación al sostenimiento de las cargas generales del Estado, y de otra para armonizar el régimen fiscal privativo navarro con el general de España. Su contenido es inalterable por las partes y sólo puede ser modificado por acuerdo.

Antecedentes

La práctica constitucional de apelación del Rey al Reyno para obtener los fondos necesarios que interesaban al monarca, se materializó después de la conquista por Castilla, en la potestad del Rey para convocar Cortes. En la propia convocatoria se solicitaba el donativo o servicio al Rey para que fuera aprobada de forma voluntaria por el Reyno. Esta aprobación se daba cuando eran subsanados los agravios y contrafueros que las Cortes estimaban. Las Cortes determinaban el importe.

Este carácter voluntario y reparador de agravios sufrió altibajos y conoció episodios extremos como la convocatoria de 1801, gobernando Godoy, declarado enemigo del sistema foral, donde sólo se permitió la reunión de Cortes para aprobar el donativo.

Evolución histórica

El Convenio Económico comienza a gestarse tras la abolición del Reino. A partir de 1841 el donativo foral adquiere carácter obligatorio y de cálculo objetivo. Sin embargo el reconocimiento pormenorizado de las competencias de Navarra y del carácter paccionado de la aportación, fue paulatino por parte del poder central.

La Ley de Modificación de Fueros de 1841 establece en sus artículos del 16 al 24 distintas disposiciones aduaneras y fiscales que forman el germen material del Convenio: Las aduanas se trasladan a los Pirineos, el gobierno central controla la venta de tabaco a cambio de 87.537 reales para Navarra, queda abolida la libertad de comercio de sal para establecer estanco que se cede a Navarra, así mismo se establece la exención de uso de papel sellado y el estanco para pólvora y azufre. La contribución directa se cifra en 1.800.000 reales de vellón, menos 300.000 por gastos de recaudación y quiebra, más un variable, por culto y clero, que se acercaba al 1.500.000.

La ofensiva antiforal de Cánovas del Castillo tras la derrota del carlismo se concretó en el intento de implantar en Navarra los impuestos generales del estado. La Diputación Provincial opuesta a ello tuvo que ceder a la revisión de la aportación, en el denominado Convenio de Tejada-Valdonsera, nombre del negociador real. En 1877 la aportación es fijada en 8.000.000 de reales, esto es, 2.000.000 pts., unificando todas las contribuciones, la directa y la variable. Esta revisión no varió los planes centralistas: los presupuestos del estado de 1893 vuelven a intentar establecer la uniformidad fiscal. El proyecto gubernamental provocó una fuerte reacción institucional y popular en Navarra, movimiento denominado la Gamazada. Finalmente no se llevó a cabo la pretensión del gobierno de España.

Después de cincuenta años sin modificaciones, en 1927 se aprueba un nuevo Convenio Económico, en la dictadura de Primo de Rivera, reconoce por primera vez su carácter pactado y la autonomía fiscal de Navarra. La aportación pasó a 6.000.000 pts., y se establecieron normas armonizadoras en varias figuras impositivas. Se puede decir que es el primer Convenio Económico con las características que lo definen actualmente.

En 1941 la situación creada por la Guerra Civil y la reforma tributaria de Larraz en 1940 obligaron a armonizar la normativa fiscal e incrementar la aportación a 21.000.000 pts.

El Decreto Ley 16/1969 es la nueva adaptación durante el franquismo del Convenio, reforzando el régimen privativo foral, adaptándolo a las reformas fiscales de 1957 y 1964. Introdujo la novedad de cambiar la cuantía única de la aportación económica para establecer tres conceptos: Un fijo de 230 millones de pesetas, otro es una compensación anual de los rendimientos del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas e Impuesto de Lujo y por último una compensación por la desgravación por exportación que realizaban las empresas que tributaban en Navarra y abonaba el estado.

El Convenio actualmente vigente se aprobó el 26 de diciembre de 1990 mediante la Ley 28/1990, consecuencia de varios factores como es la aplicación del artículo 45 de la LORAFNA, la evolución habida en el Concierto vasco de 1981 y la necesaria armonización con las reformas fiscales españolas. Este convenio ha sido objeto de modificaciones en 1998, 2003, 2007 y 2011.

Principales elementos del convenio de 1990

Los elementos armonizadores generales son:

1º Adecuarse en terminología y conceptos a la Ley General Tributaria

2º Establecer y mantener una presión fiscal efectiva global no inferior a la existente en el resto del Estado.

3º Respetar y garantizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas, bienes, capitales y servicios en todo el territorio español

4º Utilizar la misma clasificación de actividades económicas que en territorio común para facilitar el intercambio de información.

Las reglas armonizadoras, o puntos de conexión, limitan la soberanía de las administraciones competentes y determinan el modo de atribución de los sujetos pasivos y los hechos imponibles:

Si el sujeto pasivo realiza operaciones en ambos territorios y supera la cifra de negocios de 7 millones de euros, importe vigente que se ha ido incrementando desde 1990, debe establecer una cifra relativa de tributación en ambas administraciones en la proporción que marca la cifra de negocios obtenida en cada territorio. La localización de las operaciones tiene diferencias según el sector económico.

En el estado español existen cinco administraciones fiscales: La de Navarra, la de régimen común y las tres de los territorios forales concertados. El Convenio Económico sólo armoniza la relación de Navarra y el régimen común, sin que exista ningún instrumento similar que protocolice la relación entre Navarra y las Diputaciones Forales, para estas relaciones debe aplicarse lo dispuesto en este Convenio.

Se renueva la institución de la Junta Arbitral ya existente en Convenios anteriores con el encargo de resolver las posibles diferencias de interpretación entre ambas administraciones. Este organismo se creó en el Convenio de 1927.

Para determinar la Aportación Económica debe atenderse, en primer lugar, a los gastos totales del Estado, de entre ellos se separan las cargas no asumidas, por tratarse de competencias exclusivas del estado, y cargas asumidas que corresponden a competencias que ya ejerce la Comunidad Foral. Las cargas no asumidas se multiplican por un índice de imputación resultando la Aportación íntegra.

Este índice de imputación está establecido en el 1,6% al considerarse como la proporción de generación de renta de Navarra sobre la general del Estado. Se han publicado varios métodos de cálculo pero en definitiva su importe es más político que econométrico. La propuesta del Parlamento Foral era del 1,35% y la propuesta del Ministerio de Hacienda del 1,62%.

Por último a la Aportación íntegra se le realizan una serie de ajustes financieros y compensaciones convenidas para determinar la Aportación líquida.

Debido a la complejidad los cálculos, estos se realizan cada cinco años y los siguientes años sólo se actualizan. Los años del cálculo se denominan años base.

Veamos el ejemplo de dos años base donde se puede comprobar la evolución habida en la asunción de competencias y en los tributos no convenidos.

Evolución de la Aportación Económica en los últimos años publicados por el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra:

El concierto económico

El Concierto Económico de las Diputaciones Forales tiene una concepción y un origen histórico distinto al Convenio. Sin embargo tras la recuperación del mismo después de la Constitución de 1978, desde la administración central se está realizando un proceso metodológico convergente de ambos instrumentos tanto en puntos de conexión como en el método de cálculo del Cupo y la Aportación, según las denominaciones del Concierto y del Convenio respectivamente.

El Concierto nace después de ser suprimidos los derechos forales de las Vascongadas en 1878 por real decreto del gobierno de Cánovas del Castillo al finalizar la guerra carlista. Fueron numerosas las ocasiones de renovación: 1894, 1906, 1925, en cada una se asentaba y afianzaba.

Franco suprimió el Concierto para los territorios de Vizcaya y Guipúzcoa mediante Real Decreto de fecha 23 de junio de 1937 por su condición de Provincias traidoras al Movimiento Nacional. Siguió vigente el Concierto con Álava.

La Ley 12/1981 de 13 de mayo pone en vigor el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, actualmente vigente, que establece los parámetros fundamentales que se repetirán en el Convenio Económico de 1990.

Bibliografía

• Navarra, el Estado y la Ley de Modificación de Fueros de 1841-Mª Sagrario Mártinez Beloqui- Fondo de publicaciones del Gobierno de Navarra.

• Provincias Exentas, Convenio-Concierto: Identidad colectiva en la Vasconia peninsular (1969-2005)- Mikel Aramburu Urtasun- Fundación para el estudio del Derecho Histórico y Autonómico de Vasconia/Euskal Herriko Zuzenbide Historiko eta Autonomikoa Aztertzeko Fundazioa.

• Historia contemporánea de Navarra en sus documentos- Mercedes Vázquez de Prada- Editorial Ariel S.A.

• Actas de las Cortes de Navarra (1530-1829) libro 19 (Cortes de 1828-1829)- Servicio de publicaciones del Parlamento de Navarra.

Enlaces externos

Texto del Convenio Económico vigente