Constitución española de 1978

Constitución española de 1978
Constitución española de 1978
Constitucion espanola 1978.JPG
Ejemplar de la Constitución conservado en el Congreso de los Diputados.
Creación 31 de octubre de 1978
Ratificación 6 de diciembre de 1978
Ubicación Congreso de los Diputados
Autores «Padres de la Constitución»
Signatarios Juan Carlos I de España
Función Constitución nacional para reemplazar a las Leyes Fundamentales del Reino

La Constitución española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico del Reino de España, a la que están sujetos los poderes públicos y los ciudadanos de España,[1] en vigor desde el 29 de diciembre de 1978.[2]

La Constitución fue ratificada en referéndum el 6 de diciembre de 1978, siendo posteriormente sancionada por el Rey Juan Carlos I el 27 de diciembre y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre del mismo año. La promulgación de la Constitución implicó la culminación de la llamada Transición Española, que tuvo lugar como consecuencia de la muerte, el 20 de noviembre de 1975, del anterior Jefe del Estado, el general Francisco Franco, precipitando una serie de acontecimientos políticos e históricos que transformaron el anterior régimen franquista en un Estado Social y Democrático de Derecho, bajo la forma política de Monarquía Parlamentaria.[3]

Su título preliminar proclama un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.[4] Asimismo, se afianza el principio de soberanía popular,[5] y se establece la monarquía parlamentaria como forma de gobierno.[6]

La Constitución establece una organización territorial basada en la autonomía de Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas,[7] rigiendo entre ellos el principio de solidaridad.[8] [9] Tras el proceso de formación del Estado de las Autonomías, las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía de naturaleza política que configura a España como un Estado regional. Las Entidades Locales, como los Municipios y las Provincias, gozan de una autonomía de naturaleza administrativa, cuyas instituciones actúan en base a criterios de oportunidad dentro del marco legal fijado por el Estado y las Comunidades Autónomas.[10]

El Rey es el Jefe del Estado, figura que desempeña funciones de naturaleza eminentemente simbólica y que carece de poder efectivo de decisión.[11] Sus actos tienen una naturaleza reglada, cuya validez depende del refrendo de la autoridad competente que, según el caso, es el Presidente del Gobierno, el Presidente del Congreso de los Diputados, o un Ministro.[12]

La división de poderes, idea fundamental en el pensamiento liberal, es establecida implícitamente por el texto constitucional.[13] En la base, la soberanía nacional permite la elección, por sufragio universal (varones y mujeres, mayores de 18 años),[14] de los representantes del pueblo soberano en las Cortes, configuradas en base a un bicameralismo atenuado integrado por el Congreso de los Diputados y el Senado. Ambas Cámaras comparten el poder legislativo, si bien existe una preponderancia del Congreso de los Diputados, que además es el responsable exclusivo de la investidura del Presidente del Gobierno, y su eventual cese por moción de censura o cuestión de confianza. No obstante, tanto el Congreso como el Senado ejercen una tarea de control político sobre el Gobierno mediante las preguntas e interpelaciones parlamentarias.

El Gobierno, cuyo Presidente es investido por el Congreso de los Diputados, dirige el poder ejecutivo, incluyendo la Administración Pública. Los miembros del Gobierno son designados por el Presidente, y junto a él, componen el Consejo de Ministros, órgano colegiado que ocupa la cúspide del poder ejecutivo.

El Gobierno responde solidariamente de su actuación política ante el Congreso de los Diputados,[15] que dado el caso, puede destituirlo en bloque mediante una moción de censura, que necesariamente debe incluir un candidato alternativo que será inmediatamente investido Presidente del Gobierno.

El poder judicial recae en los jueces y en el Consejo General del Poder Judicial como su máximo órgano de gobierno. El Tribunal Constitucional controla que las leyes y las actuaciones de la administración pública se ajusten a la Carta Magna.

Contenido

Historia

Artículo principal: Historia del constitucionalismo español
Escena del Congreso de los Diputados a mediados del siglo XIX, por Eugenio Lucas Velázquez.

La historia constitucional de España se desarrolla durante todo el siglo XIX y principios del XX, y se caracteriza por una habitual inestabilidad de los numerosos textos constitucionales, que suelen tener un carácter partidista y de ruptura, contando con escaso apoyo e indiferencia entre el pueblo. Todo ello provoca que las constituciones tuvieran, por regla general, una escasa duración, sucediéndose un gran número de textos a lo largo de cortos períodos.

Constitucionalismo histórico

El primer texto al que conviene hacer referencia es el Estatuto de Bayona de 1808, carta otorgada que dada su escasa aplicación y su contexto histórico, ha tenido poca influencia en la historia del constitucionalismo español.

Más allá de este antecedente, la doctrina suele fijar el comienzo del constitucionalismo español en la Constitución de 1812, que con un carácter liberal y popular surge como respuesta a la invasión napoleónica. Se trataba de un texto extenso y rígido, que reconocía la soberanía nacional y planteaba una división de poderes en la que el legislativo recaía sobre un parlamento unicameral elegido por sufragio universal indirecto de cuarto grado. La Corona, por su parte, gozaba de amplias facultades ejecutivas y un poder de veto temporal sobre las decisiones del legislativo. Fue aplicada entre 1812 y 1814; posteriormente, entre 1820 y 1823, durante el llamado Trienio Liberal; y finalmente, durante un breve lapso temporal en 1836.

El siguiente texto se encuentra recogido en el Estatuto Real de 1834, carta otorgada cuya redacción fue dirigida por Francisco Martínez de la Rosa, siendo aprobada bajo la Regencia de María Cristina. De carácter conservador, tenía por objetivo principal la regulación de la Corona. Como principales novedades, introdujo el bicameralismo (Estamento de Próceres y de Procuradores) y la elección directa.

Tras el Motín de La Granja de San Ildefonso y un breve periodo de vigencia de la Constitución de Cádiz, se promulga la Constitución de 1837. El nuevo texto, de carácter liberal, suponía una revisión de la Constitución de Cádiz en la que de nuevo se consagraban los principios de soberanía nacional y división de poderes. No obstante, se conservaba el veto absoluto del Rey, la elección directa y el bicameralismo parlamentario del Estatuto Real, esta vez bajo los nombres de Congreso de los Diputados y Senado. En el primer caso, los diputados serían elegidos por sufragio censitario directo, renovándose un cuarto de la Cámara cada trienio. En el segundo caso, los senadores resultaban elegidos mediante un sistema mixto por el que se designaban ternas mediante sufragio directo, escogiendo finalmente el Rey a uno de los tres candidatos a senador.

Tras la escasa aplicación práctica y observancia de la Constitución de 1837 por parte de los poderes públicos, y alcanzada la mayoría de edad de Isabel II, se decidió su reforma, dando lugar a la Constitución de 1845, de carácter conservador. La nueva redacción configuraba una soberanía compartida entre el Rey y las Cortes. Se conservaba la división de poderes, con un legislativo bicameral en el que el Congreso se renovaba en pleno cada cinco años mediante sufragio censitario directo, mientras que el Senado se constituía mediante la elección regia de entre españoles de altísima renta y que estuviesen comprendidos entre una serie de altos cargos eclesiásticos, militares y civiles, o bien entre la alta nobleza.

Se trata de un periodo inestable en el que la Constitución es frecuentemente reformada, llegando a haber un proyecto de nueva Constitución que no llegó a entrar en vigor, la llamada Constitución non nata de 1856. Finalmente se produce la Revolución de 1868, que supondrá el cambio de dinastía en España, sustituyendo en la Corona a la Casa de Borbón por la Casa de Saboya.

La nueva Constitución española instauró como Rey a Amadeo I y configuró una monarquía parlamentaria que supondría un auténtico hito democrático en la historia del constitucionalismo español. Tanto el Congreso como el Senado resultaban electos por sufragio universal masculino y directo, aunque para ser senador se requería la pertenencia a una determinada categoría compuesta por altos cargos civiles, militares y eclesiásticos. Por otro lado, la Constitución configuró una amplísima tabla de Derechos Fundamentales, tales como el derecho de reunión, de asociación o la libertad de culto.

La ingobernabilidad del país provocó la abdicación de Amadeo I, y la proclamación de la Primera República Española, cuyo Proyecto de Constitución Federal de 1873, que planteaba un Estado democrático, cuyo legislativo recayera en un bicameralismo puro, y que siguiera el modelo federalista que junto a la Constitución Federal, comprendería el conjunto de constituciones de los diferentes estados que se asentaban sobre el territorio, y que contaban con la mayor parte de las competencias, reservándose el estado federal materias como la defensa nacional y la política exterior. El proyecto de Constitución no llegaría a entrar en vigor a causa del golpe de Estado del general Pavía en 1874.

Tras la Restauración de la monarquía, se promulgó la Constitución de 1876, cuyos principales impulsores serían Antonio Cánovas del Castillo y Manuel Alonso Martínez. Estableciendo al Rey como eje vertebrador del Estado, le eran atribuidos el poder ejecutivo y un poder legislativo compartido con las Cortes. Se trataba de una monarquía constitucional en la que dependía de la voluntad regia la mayor o menor intervención en la vida política. La ambigüedad constitucional, junto con su carácter flexible (podía ser reformada por el procedimiento legislativo ordinario) hizo que tuviera una larguísima vigencia.

Tras el inestable final de la Constitución de 1876 (Dictadura de Primo de Rivera, dictablanda), se proclama la Segunda República Española, cuya Constitución de 1931 establecía una división de poderes en la que el legislativo recaía sobre un Parlamento unicameral elegido por sufragio universal directo, y que gozaba de un calendario fijo de sesiones, permitiendo la convocatoria extraordinaria y la suspensión limitada de sus sesiones por parte del Presidente de la República.

Por otra parte, el ejecutivo se encargaba al Presidente de la República que era elegido por las Cortes y por unos compromisarios elegidos por sufragio universal en número igual al de diputados. El poder legislativo tenía su cúspide en el Tribunal Supremo, creándose también un Tribunal de Garantías Constitucionales que resolviera la eventual inconstitucionalidad de las leyes, los recursos de amparo y los conflictos de competencia legislativa.

La organización territorial de la Constitución del 31 se dividía en municipios y provincias, pudiendo constituirse regiones autónomas, llegando a constituirse en Cataluña y País Vasco. Finalmente, hay que destacar la completa tabla de Derechos Fundamentales que dicha Constitución contenía, y que se asemeja en gran medida a la de la actual Constitución del 78.

Tras la Guerra Civil Española y la instauración del Régimen franquista en 1939, el Estado se constituyó en una dictadura de carácter personalista y centralista que vació de poder a las Cortes, suprimió los Derechos Fundamentales y los partidos políticos, e incluso careció de Constitución, sustituida por las denominadas Leyes Fundamentales del Reino que configuraban la llamada Democracia orgánica, muy alejada en forma y fondo de las democracias liberales.

Transición

Artículos principales: Transición Española y Reforma política española de 1977
La distribución de votos y escaños de la legislatura constituyente, perfiló un mapa político sin mayoría absoluta de gobierno y donde las opciones más radicales no tuvieron el éxito pretendido, y esta circunstancia colaboró en beneficio del acuerdo constitucional.

El inicio del proceso de la Transición Española hacia la democracia representativa se sitúa en la muerte del dictador y general Francisco Franco el 20 de noviembre de 1975, que supuso la posterior proclamación como rey de Juan Carlos I. Poco después (en julio de 1976) se produce el cese del Presidente Carlos Arias Navarro tras rechazar las Cortes su Plan para la reforma política. La posterior formación de un Gobierno presidido por Adolfo Suárez González, designado por el Rey según la legislación vigente, sería la que conseguiría abrir el periodo constituyente.

El Gobierno de Suárez envió a las Cortes el proyecto de ley para la Reforma Política en octubre de 1976, proyecto de Ley que fue aprobado para, posteriormente ser sometido a referéndum siguiendo los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales (señaladamente la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado).

Esta Ley para la Reforma Política venía a suponer una notable alteración de las leyes fundamentales, sin introducir ella misma un sistema democrático-constitucional, pero haciendo posible la creación de éste.

La Ley se insertaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposición final la definía expresamente como «Ley fundamental») pero difería radicalmente en su espíritu de ese ordenamiento, ya que reconocía los derechos fundamentales de la persona como inviolables (artículo 1), confería la potestad legislativa en exclusiva a la representación popular (artículo 2) y preveía un sistema electoral inspirado en principios democráticos y de representación proporcional.

Posteriormente, el Real Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la elección de las Cortes, recogiendo el sistema D'Hondt y la financiación estatal de los distintos partidos políticos. Juan Carlos I se convertiría en heredero legítimo de los derechos dinásticos de Alfonso XIII, traspasados por la abdicación de Don Juan (III) en mayo de 1977. En abril del mismo año se legalizaría el Partido Comunista de España. Todo ello permitirá celebrar las elecciones generales de 1977, las primeras libres desde febrero de 1936.

Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redacción de una Constitución. La Ley para la Reforma Política ofrecía la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados, eligiéndose esta última opción. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una Ponencia de siete diputados, que elaboró un anteproyecto de Constitución. Estas siete personas, conocidas como los «Padres de la Constitución» fueron:

El anteproyecto se discutió en la Comisión, y fue posteriormente debatido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado, y el Pleno del mismo órgano.

La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado el 31 de octubre de 1978 en el Congreso con 325 votos a favor (156 de UCD, 110 del Grupo Socialista (103 de PSOE-PSC, 4 de ex-PSP y 3 de ex-PDPC), 20 del PCE, 9 de AP, 8 del Grupo Minoría Catalana (7 de PDPC y 1 de UDC), 1 de CAIC y 7 del Grupo Mixto (4 de ex-UCD,4, 2 de ex-PSP y 1 de Centre Català), 14 abstenciones (7 de PNV, 2 de AP, 1 del Grupo Minoría Catalana (1 de ERC), 2 de UCD y 2 del Grupo Mixto (1 de ex-UCD y 1 de ERC)) y 6 votos en contra (5 de AP y 1 de EE); asimismo hubo 5 diputados ausentes (1 de UCD, 1 de PSOE, 1 de PNV y 1 del Grupo Mixto (1 ex-UCD)). En el Senado hubo 226 síes, 8 abstenciones, 5 noes y 14 ausencias.

Papeleta afirmativa del referéndum del 6 de diciembre de 1978.

Sometido a referéndum, fue ratificado el día 6 de diciembre de ese mismo año con el 87% de los votos a su favor, sancionado el día 27 de diciembre por el rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre (se evitó el día 28 por coincidir con el día de los Santos Inocentes, tradicionalmente dedicado a las bromas). Desde 1986,[16] cada 6 de diciembre es un «día nacional» (sin sustituir al tradicional Día de la Hispanidad, el 12 de octubre) en el Reino de España, celebrándose el Día de la Constitución.

Aprobada la Constitución, las Cortes Constituyentes se disolvieron, celebrándose las Elecciones generales de España de 1979 con un resultado similar al obtenido dos años atrás. Sin embargo, la inestabilidad del Estado y del partido gobernante (UCD) terminarían provocando la dimisión de Adolfo Suárez en enero de 1981, que sería sustituido por Leopoldo Calvo Sotelo. Sin embargo, en la investidura del nuevo Presidente del Gobierno, el teniente coronel Antonio Tejero daría un frustrado golpe de Estado, conocido como 23-F por la fecha en que tuvo lugar.

La presidencia de Calvo Sotelo finalizaría tras las elecciones generales de 1982, que darían una amplia victoria al PSOE.

Estructura

La Constitución Española de 1978 se compone de un preámbulo, once títulos (un Título Preliminar y diez numerados), cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y una final.

Siguiendo la tradición francesa, su contenido puede estructurarse en una parte dogmática, con los principios constitucionales y los derechos fundamentales, y una parte orgánica, con la división de poderes y la organización política y territorial.

Preámbulo

Enrique Tierno Galván sería el encargado de elaborar el Preámbulo de la Constitución Española de 1978, cuya redacción se caracteriza por su naturaleza utópica.[17] El texto hace especial mención a los valores democráticos, al respeto de los derechos humanos y a la consagración del Estado de Derecho, esbozando así los objetivos fundamentales de la Constitución.

Preámbulo.

La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:

  • Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.
  • Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.
  • Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
  • Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida.
  • Establecer una sociedad democrática y avanzada
  • Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.

En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la siguiente

CONSTITUCIÓN

Parte dogmática

En la Constitución española la parte dogmática está constituida por los Principios constitucionales que determinan la configuración política y territorial del Estado español y sus señas de identidad (Título preliminar); así como por la enumeración y regulación de los Derechos Fundamentales y sus garantías. Por otro lado se incluyen los principios rectores de la política social y económica (Título I). De esta manera, la parte dogmática se compone de:

  • Título preliminar, (artículos 1 a 9)
  • Título I, «De los Derechos y Deberes Fundamentales» (artículos 10 a 55)
    • Capítulo I, «De los españoles y los extranjeros» (artículos 11 a 13)
    • Capítulo II, «Derechos y libertades» (artículos 14 a 38)
      • Sección I «De los derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas» (artículos 15 a 29)
      • Sección II «De los Derechos y Deberes de los ciudadanos» (artículos 30 a 38)
    • Capítulo III, «Principios Rectores de la política social y económica» (artículos 39 a 52)
    • Capítulo IV, «Garantías de las Libertades y Derechos Fundamentales» (artículos 53 y 54)
    • Capítulo V, «De la suspensión de los Derechos y Libertades» (artículo 55)

Parte orgánica

Se diseña la estructura del Estado regulando los órganos básicos que ejercen los poderes estatales. El sistema español conserva el diseño tripartito de división de poderes de Montesquieu, entre Poder ejecutivo, Poder legislativo y Poder judicial. Los apartados correspondientes en la Constitución Española son los siguientes:

  • Título II, «De la Corona» (artículos 56 a 65)
  • Título III, «De las Cortes Generales» (artículos 66 a 96)
  • Título IV, «Del Gobierno y de la Administración» (artículos 97 a 107)
  • Título V, «De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales» (artículos 108 a 116)
  • Título VI, «Del poder judicial» (artículos 117 a 127)
  • Título VII, «Economía y Hacienda» (artículos 128 a 136)
  • Título VIII, «De la organización territorial del Estado» (artículos 137 a 158)
  • Título IX, «Del Tribunal Constitucional» (artículos 159 a 165)
  • Título X, «De la reforma constitucional» (artículos 166 a 169).

La Constitución finaliza con:

  • 4 Disposiciones adicionales,
  • 9 Disposiciones transitorias,
  • 1 Disposición derogatoria,
  • 1 Disposición final.

Características

Monumento a la Constitución de 1978 de Madrid, ubicado en la Plaza San Juan de la Cruz, entre las calles de Vitrubio y Paseo de la Castellana, en Madrid.

Se trata de una constitución escrita, que se enmarca dentro de la tradición del Derecho continental y en contraposición al sistema inglés, cuya Constitución no está recogida en un texto concreto sino que deriva de un conjunto heterogéneo de costumbres y textos, configurado a lo largo de su prolongada historia constitucional.

Es una constitución rígida, por cuanto que contiene un procedimiento específico para la reforma de sus preceptos. Por el contrario, las constituciones flexibles serían aquellas que pueden ser modificadas por el legislador ordinario, caso del sistema inglés.

La rigidez queda manifestada en el Título X, que señala el procedimiento para la modificación constitucional,[18] estableciendo además la necesidad de un procedimiento agravado para alterar determinados preceptos constitucionales.[19] El texto queda así a salvo de modificaciones realizadas bajo el procedimiento legislativo ordinario, y sin embargo, puede ser adaptado a las nuevas realidades sociales sin necesidad de interrumpir la continuidad jurídica del ordenamiento.

Por otro lado, se trata de una constitución derivada, puesto que atendiendo al Derecho comparado, no incluye innovaciones radicales, sino que se asienta sobre el constitucionalismo histórico español, y muy especialmente en las constituciones europeas posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

La Constitución española de 1978 es la segunda más extensa de la historia del constitucionalismo español, después de la Constitución de 1812. Contiene 169 artículos, además de nueve disposiciones transitorias, cuatro adicionales, una derogatoria y una final.

Principios constitucionales

Los principios constitucionales constituyen la base fundamental de la Constitución, siendo el sustrato ideológico-político sobre el que se asienta. Además de fundamentar los propios preceptos constitucionales, los principios constitucionales tienen un especial valor hermenéutico e interpretativo. Dada su posición dentro de la Constitución, su modificación resulta especialmente agravada y equiparable a una auténtica mutación constitucional.

La eficacia de los principios constitucionales ha desatado polémica entre la doctrina, que duda entre su posible carácter normativo, o bien su esencia programática. Lo primero supondría que los principios constitucionales vincularían por sí mismos a los poderes públicos, mientras que la eficacia programática implicaría una simple guía o recomendación, estando sujetos los poderes públicos a las concreciones de los principios que hace la Constitución a lo largo de su articulado, pero no a los principios en sí.

La Constitución hace mención expresa a los principios de legalidad, de jerarquía normativa, de publicidad de las normas, de irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica, de responsabilidad, y finalmente, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.[20]

Por otra parte, la generalidad de la doctrina señala como principios constitucionales los recogidos en los dos primeros artículos de la Constitución española, que afirman:

Artículo 1.

1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado

3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.
Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

De los preceptos citados, la doctrina extrae los siguientes principios:

  • Estado social y democrático de Derecho.
  • Monarquía parlamentaria.
  • Estado de las autonomías.

Estado social y democrático de Derecho

El artículo 1.1 implica la constitución de un Estado social y democrático de Derecho, concepto que fusiona tres ideas de distinto origen histórico, que el texto constitucional considera unidas e interdependientes:


Estado de Derecho

Artículo principal: Estado de Derecho

Históricamente, el Estado de Derecho suponía la sumisión del poder estatal a la norma jurídica como garantía de la libertad individual de los particulares.

La Constitución recoge tal principio consagrando una división de poderes, en la que el poder legislativo goza de legitimidad democrática directa, emanando leyes que gozan de superioridad jerárquica sobre el resto de la producción normativa del Estado. Asimismo, el poder judicial goza de independencia jerárquica frente a los demás poderes, con la finalidad de asegurar su imparcialidad.

Para completar la concreción que la Constitución hace del Estado de Derecho, es necesario señalar el principio de legalidad administrativa, según el cual, la actuación de la Administración pública se rige por el Derecho, no habiendo lugar a una actuación que no tenga cobertura normativa. Es la llamada vinculación positiva de los poderes públicos, reflejada en el artículo 9.1 de la Constitución. A ello hay que añadir la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos contemplada en el artículo 9.3.

El principio de legalidad penal, tributario y procesal aparece también explícitamente recogido en el ordenamiento jurídico.

Basándose el Estado en normas jurídicas, se perfilan también las características que habrán de tener éstas en aras de una mayor seguridad jurídica. De esta manera, el artículo 9.3 proclama el principio de publicidad de las normas, y el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Estado social

Artículo principal: Estado social

La Constitución reconoce el Estado social en el preámbulo y en el artículo primero. Su desarrollo se sitúa en el capítulo III del título I, y en el título VII.

La consagración del Estado social implica que los poderes públicos no sólo permiten la igualdad y la libertad, sino que han de intervenir activamente para promover dichos valores y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud.[21]

Si el Estado de Derecho implicaba un límite a los poderes públicos para garantizar una esfera de igualdad y libertad al individuo, el Estado social reclama que los poderes públicos desarrollen una actividad tendente a conseguir una igualdad material y una efectiva libertad.

De esta manera, la Constitución recoge una serie de preceptos donde se busca una redistribución de la renta más justa[22] y equitativa.[23]

Junto a esa redistribución económica, la Constitución plantea un estado intervencionista en la protección de determinados bienes como la vivienda, la salud, el trabajo o el acceso a la cultura. Así, por ejemplo, el artículo 40.2 menciona la intervención para obtener unas condiciones laborales adecuadas, mientras que el artículo 41 habla de la Seguridad Social y el artículo 42 del acceso universal a la Sanidad Pública.

Pese a que el Estado social de la Constitución española tiene un antecedente histórico indirecto en la Constitución Española de 1931, el antecedente directo se encuentra en el artículo 20 de la Ley Fundamental de Bonn.

La doctrina alemana concibió el Sozialstaat en base a dos posiciones fundamentales: La primera, defendida por Ernst Forsthoff afirmaba que el carácter social de la Ley Fundamental de Bonn se enmarcaba exclusivamente dentro de la actividad de la Administración, pero no en la propia constitución, que sería un mero instrumento de ordenación política. Por otro lado, Wolfgang Abendroth sostendrá que el carácter social de la Ley Fundamental de Bonn tiene consecuencias jurídico-constitucionales, garantizando un contenido mínimo de los derechos en ella reconocidos. Esta posición terminará siendo mayoritaria dentro de la doctrina.

Estado democrático

Artículo principal: Democracia

El Estado democrático tiene una doble vertiente. En primer lugar, el artículo 1.2 reconoce la soberanía nacional del pueblo español, principio elemental para sostener la convivencia democrática contenida en el preámbulo, y fuente de la legitimidad democrática directa del poder legislativo.

En segundo lugar, para la consecución de una democracia liberal, se requiere un pluralismo político reflejado en los partidos políticos, sindicatos y patronales, cuyas estructuras internas y funcionamiento habrán de ser democráticos acorde a los artículos 6 y 7.

En lo referente a la participación del ciudadano en los asuntos públicos, el artículo 23 reconoce el sufragio universal activo y pasivo, y al acceso a la función pública en condiciones de igualdad.

El propio artículo 23 reconoce la participación directa o por medio de representantes. Tanto en el Derecho español como en el Derecho comparado, la forma usual es la democracia representativa. Sin embargo, el ordenamiento español contempla también formas de participación semidirecta, como el referéndum o la iniciativa popular, e incluso formas de participación directa, como es el caso de los municipios en régimen de concejo abierto.

En cuanto a la participación ciudadana en el poder judicial, la Constitución reconoce en su artículo 125 el derecho a participar mediante el ejercicio de la acción pública y mediante su participación en la institución del jurado, si bien estos derechos quedan condicionados a la forma en que son regulados por ley.[24]

Monarquía parlamentaria

Artículo principal: Monarquía parlamentaria

El artículo 1.3 de la Constitución señala que la forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria. Así pues, la forma de gobierno mencionada implica que el Rey es el Jefe del Estado, pero no controla el poder ejecutivo, sino que éste está sometido al control parlamentario.

La Constitución dedica su Título II la figura de la Corona, incluyendo la regulación de sus funciones, la sucesión al Trono, la Regencia, la tutela del Rey menor y la figura del refrendo. Se configura así una monarquía con un poder mayoritariamente simbólico y que no concede al Rey una capacidad efectiva de decisión.

Estado de las autonomías

Artículo principal: Comunidad autónoma

La Constitución de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las distintas nacionalidades y regiones en su artículo 2, relacionando el principio con la unidad de la Nación española y la solidaridad entre las comunidades autónomas que la compongan.

Por otra parte, el principio de autonomía preside la configuración territorial del Estado, que acorde al artículo 137, se organiza en municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Hay que distinguir, no obstante, la autonomía local (municipios y provincias) con un carácter marcadamente administrativo, y la autonomía de las nacionalidades y regiones (Comunidades Autónomas) de mayor trascendencia político-administrativa.

Cabe destacar que en los debates de los constituyentes se planteó incluir en el artículo 2 una mención expresa del ámbito territorial sobre el que regiría la futura Constitución. Su omisión, como bien señaló Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón supondría la admisión de la posibilidad de que parte del territorio se escindiera. Siguiendo el razonamiento de Herrero de Miñón, la aplicación de la Constitución se cimenta sobre la indivisible nación española. Así pues, si se declarase la existencia de un grupo que no coincidiera con la nación española, la Constitución no regiría sobre él, algo que en la práctica se traduciría como la escisión del territorio sobre el que ese grupo se asiente.

Pese a ello, se trata de un caso límite sobre el que el Tribunal Constitucional de España no ha tenido que pronunciarse. La posible admisión o rechazo constitucional a la escisión de parte de su territorio no es un tema pacífico para la doctrina constitucionalista.

Véase también: Constitución española de 1978#Organización territorial

Derechos Fundamentales

Artículo principal: Derechos fundamentales en la constitución española

La Constitución de 1978 desarrolla la tabla de derechos fundamentales más amplia del constitucionalismo histórico español. La doctrina coincide en que se trata de una enumeración abierta, que permite la posible inclusión de nuevos derechos fundamentales que sean inherentes a la dignidad de la persona[25] mediante la modificación constitucional, la interpretación jurisprudencial o la suscripción de acuerdos y tratados internacionales.

La naturaleza dualista de los derechos fundamentales ha sido reconocida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.[26] En su primera vertiente, son derechos subjetivos en favor de las personas, que tienen por sujeto pasivo a los poderes públicos. Por otro lado, también son valores que configuran el sistema político, legitimándolo frente al ciudadano.

La Constitución, en el Título I ("De los derechos y deberes fundamentales"), incluye cinco capítulos dedicados a determinar la titularidad de tales Derechos (Capítulo I), a enumerarlos (Capítulo II), y a garantizarlos (Capítulos IV y V). También contiene una tabla de principios rectores de la política social y económica (Capítulo III), de eficacia netamente programática.

Titulares

El Capítulo I lleva por título "De los españoles y los extranjeros" (arts. 11 a 13), y trata cuestiones referentes a la nacionalidad, la aplicación de la Constitución a los extranjeros y la mayoría de edad.

Respecto al disfrute de los Derechos Fundamentales por parte de extranjeros, la jurisprudencia constitucional[27] ha interpretado el artículo 13.1 reconociendo tres supuestos:

  • Derechos ligados a la dignidad humana, que corresponden también al extranjero, pudiendo ser modulados de manera limitada por el legislador.
  • Derechos no ligados a la dignidad humana, que constitucionalmente no corresponden a los extranjeros, a menos que el legislador los establezca legalmente.
  • Derechos del artículo 23, de los que la Constitución excluye a los extranjeros.

Los derechos de participación contenidos en el artículo 23, en un principio, sólo se atribuían a los españoles, situación incompatible con el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y que hizo necesaria la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992, donde se añadió una excepción referente al derecho de sufragio activo y pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales.[28]

Respecto a la posición de las personas jurídicas, y su posible titularidad de derechos fundamentales, hay que destacar que existe una reiterada jurisprudencia constitucional que les atribuye el derecho de asociación,[29] el derecho al honor,[30] a la tutela judicial efectiva,[31] a la inviolabilidad del domicilio,[32] y a la libertad de expresión e información.[33]

Contenido

En el Capítulo II, bajo el título de "Derechos y libertades", comienza con el principio de igualdad formal establecido en el artículo 14, que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de precisar diferenciando entre la "igualdad ante la ley" y la "igualdad en la ley". En el primer caso, supone la prohibición de que los poderes públicos traten de forma distinta situaciones iguales. En el segundo caso, se permite que los poderes públicos hagan distinción de trato siempre que exista justificación objetiva de tal distinción, pudiendo tratar de forma diferente situaciones que sean materialmente diferentes.

A continuación, la Constitución prosigue con la Sección I, "De los derechos fundamentales y las libertades públicas" (arts. 15 a 29) y la Sección II "De los derechos y deberes de los ciudadanos" (arts. 30 a 38).

Sección I

Sólo puede acudirse al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por una vulneración del artículo 14, de la objeción de conciencia del artículo 30,[34] o de los artículos comprendidos en la Sección I, que incluye:

  • Artículo 15: Derecho a la vida y a la integridad física y moral. Queda abolida la pena de muerte, salvo en tiempo de guerra.
  • Artículo 16: Libertad ideológica, religiosa y de culto. Aconfesionalidad del Estado.
  • Artículo 17: Regulación de la detención preventiva, plazo máximo de 72 horas para la puesta en libertad o a disposición judicial. Regulación del hábeas corpus.
  • Artículo 18: Derecho al honor, a la propia imagen, y a la intimidad personal y familiar. Inviolabilidad del domicilio, salvo consentimiento del titular, resolución judicial o flagrante delito. Inviolabilidad de las comunicaciones.
  • Artículo 19: Libertad de circulación y residencia.
  • Artículo 20: Libertad de expresión e información. Libertad de cátedra. Prohibición de la censura previa. Resolución judicial necesaria para el secuestro de publicaciones.
  • Artículo 21: Derecho de reunión pacífica y sin armas sin necesidad de autorización previa. Obligación de comunicación previa a la autoridad para reuniones y manifestaciones en lugares públicos, que sólo podrán ser prohibidas por razones fundadas de orden público.
  • Artículo 22: Derecho de asociación. Ilegalidad de asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito. Prohibición de las asociaciones secretas o de carácter paramilitar.
  • Artículo 23: Derecho de participación en los asuntos públicos. Sufragio universal activo y pasivo. Igualdad en el acceso a la Función Pública.
  • Artículo 24: Tutela judicial efectiva, prohibición de la indefensión, derecho al juez predeterminado por la Ley, a la presunción de inocencia, derecho a la asistencia letrada, derecho a la prueba, derecho a no declarar contra sí mismos ni a declararse culpable, derecho al proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías.
  • Artículo 25: Legalidad e irretroactividad penal. Judicialidad de la pena. Prohibición de los trabajos forzados. Reinserción y reeducación como objetivos de la pena.
  • Artículo 26: Prohibición de los Tribunales de Honor.
  • Artículo 27: Derecho a la educación. Obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica. Derecho de los padres a que sus hijos reciban formación religiosa. Libertad de creación de centros de enseñanza.
  • Artículo 28: Derecho de sindicación, pudiendo exceptuarse en las Fuerzas Armadas y limitarse en otros funcionarios públicos. Derecho de huelga con el límite de respetar los servicios esenciales para la comunidad.
  • Artículo 29: Derecho de petición por escrito con los efectos predeterminados en la Ley. Limitación para los miembros de las Fuerzas Armadas, que no podrán ejercer el derecho de petición de forma colectivo, sino sólo a título individual y con arreglo a su legislación específica.

Sección II

Por su parte, los derechos reconocidos en la Sección II no pueden sostener por sí solos un recurso de amparo, si bien se exceptúa de esta regla la objeción de conciencia del artículo 30. La Sección II contiene los siguientes artículos:

  • Artículo 30: Derecho y deber de defender España. Objeción de conciencia.
  • Artículo 31: Principios tributarios.
  • Artículo 32: Derecho a contraer matrimonio.
  • Artículo 33: Derecho a la propiedad privada y a la herencia. Expropiación forzosa.
  • Artículo 34: Derecho de fundación.
  • Artículo 35: Derecho al trabajo.
  • Artículo 36: Régimen de los Colegios Profesionales.
  • Artículo 37: Derecho a la negociación colectiva y al conflicto colectivo.
  • Artículo 38: Libertad de empresa.

Garantías

La Constitución consagra el capítulo IV a establecer una serie de garantías de los Derechos Fundamentales. Tales garantías no se agotan en el capítulo, sino que también se encuentran dispersos en otras partes del texto constitucional. La doctrina distingue tres tipos de garantías:

La reserva de Ley supone que el desarrollo normativo de determinadas materias no puede realizarse mediante Reglamento. En el caso de los Derechos Fundamentales, la Constitución establece la reserva de Ley para todo el Capítulo II,[35] incluyéndose también los principios rectores contenidos en el Capítulo III.[36] Por otro lado, la Constitución también establece una reserva de Ley Orgánica para los Derechos Fundamentales contenidos en la Sección I del Capítulo II.,[37] que además no podrán ser regulados por Decreto-Ley[38] ni mediante delegación legislativa.[39]

El Defensor del Pueblo es una institución consagrada por el artículo 54 de la Constitución. Elegido por las Cortes Generales, se encarga de la defensa de los Derechos Fundamentales supervisando la actuación administrativa y dando cuenta a las Cortes. Es competente para interponer recurso de amparo y recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Junto con el Defensor del Pueblo, las garantías institucionales de los Derechos Fundamentales incluyen también la intervención del Ministerio Fiscal en los procesos que afecten a tales Derechos, actuando en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley.[40]

Los Derechos Fundamentales contenidos en la Sección I (incluyendo los artículos 14 y 30.2) serán tutelados por los Tribunales ordinarios siguiendo un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. Agotada la vía judicial ordinaria, se legitima a los particulares para acceder al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.[41]

De igual manera, la jurisdicción constitucional puede tutelar las vulneraciones de Derechos Fundamentales (no sólo de la Sección I) mediante el recurso de inconstitucionalidad,[42] que no obstante, cuenta con graves restricciones en cuanto a los órganos legitimados para interponerlo, estando exclusivamente a disposición del Presidente del Gobierno, del Defensor del Pueblo, de 50 diputados, de 50 senadores o del órgano legislativo o ejecutivo de una Comunidad Autónoma.[43]

Ciertas garantías de los Derechos Fundamentales tienen también el rango de Derecho Fundamental. Así sucede con el procedimiento de habeas corpus para la inmediata puesta a disposición judicial de un detenido[44] o el derecho a la tutela judicial efectiva[45] y a un proceso con las debidas garantías (presunción de inocencia, derecho a la defensa, juez predeterminado por la Ley, etc.)[46]

La Corona

Artículo principal: Monarquía española
Escudo de Armas del Rey de España según Real Decreto 1511/1977.

La Constitución dedica a la institución de la Corona su Título II, cuyo artículo 56 da una primera idea de la figura afirmando que el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la más alta representación del Estado Español en las relaciones internacionales.

Funciones

Sus funciones se concretan en el artículo 62, cuya enumeración es acompañada por cláusulas que indican que tales actos se harán "con arreglo a la Ley", "de acuerdo a la Constitución" o "a propuesta del Presidente del Gobierno" (y en ocasiones, del Presidente del Congreso). Entre las funciones señaladas, se incluyen:

  • Sancionar y promulgar las leyes.
  • Convocar y disolver las Cortes Generales, y convocar elecciones.
  • Convocar a referéndum.
  • Ser informado de las cuestiones de Estado y, dado el caso, presidir el Consejo de Ministros.
  • Proponer y, en su caso, nombrar al Presidente del Gobierno.
  • Nombrar y cesar a los miembros del Gobierno.
  • Expedir Reales Decretos, conceder empleos civiles y militares, así como honores y distinciones.
  • Conceder indultos.
  • Ostentar el mando supremo de las Fuerzas Armadas.
  • Ostentar el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

De ello se deduce que la capacidad real de decisión de la Corona es prácticamente nula, salvo en lo relativo al nombramiento de miembros civiles y militares de la Casa Real.[47]

Refrendo

Por otro lado, el carácter eminentemente simbólico de la Corona se refleja en la exigencia de refrendo para los actos del Rey, que habrá de proceder del Presidente del Gobierno y, en su caso, del Ministro correspondiente.

La figura del refrendo se recoge en el artículo 64, funcionando en un doble sentido. Por un lado como requisito para la válida existencia del propio acto del Rey, que de no haber sido refrendado, sencillamente no existe.

Una segunda vertiente del refrendo sería la relativa a la eventual responsabilidad por tales actos, que recaerá en la persona que los refrende[48] dado que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad.[49]

Sólo existen dos actos regios de relevancia jurídico-política que no requieren de refrendo. En primer lugar, la libre disposición que el monarca tiene sobre la gestión de la Casa Real. En segundo lugar, el acto de testar por parte del Rey, que eventualmente puede dar lugar al posterior nombramiento de un tutor para el Rey menor, sin intervención de ningún otro poder público.

Sucesión

El artículo 57 regula la sucesión en el trono, estableciendo que seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.[50]

En el supuesto de que se extinguieran todas las líneas llamadas a suceder al trono, serán las Cortes Generales las encargadas de elegir sucesor.[51] La intervención de las Cortes, junto con el Rey, también se plantea en lo relativo a la potestad de prohibir el matrimonio de quien tenga derecho a suceder, prohibición que de ser incumplida, excluye al sucesor y a sus descendientes de la posibilidad de acceder a la Corona.[52]

La Constitución da prioridad al sexo sobre la edad en el acceso a la Corona, algo que contradice el espíritu constitucional de no discriminación hacia la mujer. La regulación actual tiene su origen en la proclamación de Felipe de Borbón, de menor edad que sus dos hermanas, como Príncipe heredero. Tal proclamación se realizó en 1977, mientras se desarrollaba el proceso constituyente, y se planteó como un hecho consumado que no convenía alterarse en la redacción final de la Constitución.

El 4 de marzo de 2005, el Gobierno consultó al Consejo de Estado sobre una eventual modificación de la Constitución, reforma que incluiría una revisión del orden sucesorio al trono para que primase la edad sobre el sexo.

El Informe del Alto Órgano Consultivo, de 16 de febrero de 2006, se mostraba partidario de dicha reforma, así como de la inclusión de un precepto que señalara el uso indistinto del término Rey o Reina. Sin embargo, también se encarga de destacar que habría de seguirse el procedimiento agravado de reforma constitucional del artículo 168.[53]

Regencia

La Constitución regula en su artículo 59 la institución de la Regencia para los casos en que el Rey sea menor de edad o resulte inhabilitado. El apartado cuarto establece como requisitos para ejercer la Regencia el ser mayor de edad y español, señalando el apartado quinto que la Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey.

Ante la minoría de edad del Rey, se nombrará Regente del Reino al padre o madre del Rey, y en su defecto, al mayor de edad más próximo a suceder en la Corona. Por otro lado, ante el supuesto de que el Rey se inhabilitare y tal imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, ostentará la Regencia el Príncipe heredero, siempre que sea mayor de edad. Si no lo fuera, y hasta que lo sea, se procederá de la misma manera que la dispuesta para el supuesto de la minoría de edad del Rey.[54]

Como cláusula de cierre para nombrar Regente, si no es posible hallarlo por los procedimientos mencionados, la Constitución se remite al nombramiento por voluntad de las Cortes Generales, que harán recaer la Regencia en una, tres o cinco personas de su elección.[55]

Tutela

La minoría de edad del Rey también implica la aparición de un tutor que actúe en Su nombre e interés, y cuya posición será incompatible con el desempeño de todo cargo o representación política.[56] El artículo 60 de la Constitución establece como tutor a la persona que haya nombrado el difunto Rey en su testamento, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento. En su defecto, la tutela recaerá en el padre o la madre del Rey menor, siempre que permanezcan viudos. Si tampoco fuera posible, las Cortes Generales serán las encargadas de nombrar tutor.

En todo caso, se prohíbe la posibilidad de que una sola persona ostente el cargo de tutor y Regente, salvo que se trate del padre, la madre o un ascendiente directo del Rey.

Para acabar, hay que señalar que el tutor sería una figura de relevancia constitucional cuyo nombramiento se puede producir por el acto de testar del Rey. Tal testamento queda al libre arbitrio del monarca, y no está sometido a refrendo. La doctrina cree ver aquí un segundo supuesto de capacidad efectiva de decisión por parte del Rey, junto con la mencionada gestión de la Casa Real.

Cortes Generales

Artículo principal: Cortes Generales
Sede del Congreso de los Diputados. En primer plano, uno de los dos famosos leones del Congreso, obra de Ponciano Ponzano, que reciben el nombre de Daoíz y Velarde.

El Título III de la Constitución (artículos 66 a 96) está dedicado a la regulación de las Cortes Generales, órgano constitucional que ejerce la representación del pueblo español y está compuesto por el Congreso de los Diputados y el Senado.[57] La preponderancia del Congreso sobre el Senado configura un parlamentarismo bicameral atenuado.

Las Cámaras se dotan de sendos Reglamentos para su organización interna.[58] El Reglamento del Congreso de los Diputados fue aprobado por Resolución de 24 de febrero de 1982, mientras que el Reglamento del Senado reside en el Texto Refundido de 3 de mayo de 1994. Para las sesiones conjuntas, se reunirán en Cortes Generales que presidirá el Presidente del Congreso, y que se regirá por un Reglamento aprobado por mayoría absoluta por ambas cámaras.

La Constitución establece como órganos de cada Cámara, un Presidente y una Mesa.[59] También establece una Diputación permanente por Cámara, que desempeñará ciertas funciones (convocatoria extraordinaria, declaración de estados de alarma, excepción y sitio) en los periodos en que no se halle convocada la Cámara.[60]

Junto a los órganos camerales de procedencia constitucional, hay que destacar la aparición en los Reglamentos de las Cámaras de dos figuras claves. En primer lugar, el Grupo Parlamentario, instrumento por el que los partidos políticos se ajustan a la disciplina de la Cámara. Para formar Grupo se requiere un mínimo de 10 senadores para el Senado, y 15 diputados para el Congreso. En el caso del Congreso, también puede constituirse con 5 diputados si el partido ha obtenido 5% de los votos a nivel nacional o 15% en una circunscripción en la que se presente. En segundo lugar, la reunión de los portavoces de los grupos parlamentarios, junto con el Presidente de la Cámara, constituirá la Junta de Portavoces, que fijará el orden del día mediante voto ponderado.

La potestad legislativa recaerá en las Cortes, así como la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, el control de la actuación del Gobierno, y otras funciones como el nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional, el de vocales del Consejo General del Poder Judicial, el de consejeros del Tribunal de Cuentas y el de Defensor del Pueblo. También proveerán sucesor a la Corona, Regente o tutor cuando se agote la línea de sucesión al trono.

El Título V (artículos 108 a 116), bajo el epígrafe "De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales", está dedicado al citado control de las Cortes sobre la actuación del Gobierno. Aquí se regulan mecanismos que pueden suponer el cese del Gobierno, como la moción de censura[61] y la cuestión de confianza.[62] Por otro lado, también se incluyen mecanismos de control propiamente dicho, como las facultades de preguntar e interpelar;[63] la facultad de recabar ayuda e información del Gobierno y la Administración;[64] o la facultad de solicitar la presencia de un determinado miembro del Gobierno.[65]

El funcionamiento de las Cámaras se producirá en Pleno o por Comisiones.[66] El Pleno se constituye por la reunión de todos los diputados. Las Comisiones son pequeñas unidades de trabajo cuyos miembros son designados por los Grupos Parlamentarios en proporción a su presencia en la Cámara. Las Comisiones conocen de los proyectos y asuntos que les encomienda la Mesa de la Cámara, delegando en ellas el Pleno para la aprobación de proyectos y proposiciones de Ley. Sin embargo, no podrán actuar en cuestiones relativas a la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.[67] Respecto a los tipos de Comisión, hay que distinguir entre Comisiones permanentes y no permanentes; y legislativas y no legislativas.

Congreso de los Diputados

Artículo principal: Congreso de los Diputados

El artículo 68 de la Constitución regula la composición del Congreso de los Diputados, que deberá contar con entre 300 y 400 parlamentarios.[68] A fecha de 2010, de acuerdo con la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, cuenta con 350 miembros.

Los diputados son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en los términos que establezca la ley;[69] estableciéndose como circunscripción electoral la Provincia.[70] De esta manera, se asignan dos escaños por Provincia, además de uno por Ceuta y otro por Melilla. El resto de escaños se distribuye siguiendo criterios poblacionales.[71] La elección se verifica en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.[72]

De acuerdo con la Ley Orgánica de Régimen Electoral General la asignación de escaños por cada circunscripción se hace en función del Sistema D'Hondt, estableciéndose un criterio de proporcionalidad corregida. El sufragio se produce sobre listas cerradas y bloqueadas, y no se computan las candidaturas que no alcancen el 3% de los votos válidos en la Circunscripción de que se trate (se considera voto válido el voto a las candidaturas y el voto en blanco, pero no el nulo).[73] [74]

Senado

Artículo principal: Senado de España
Fachada principal de la sede del Senado.

El Senado, acorde al artículo 69 de la Constitución, es la Cámara de representación territorial compuesta de un número variable de senadores elegidos por un sistema mixto:

  • Senadores elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto:
    • Cuatro senadores por provincia, sin incluir las insulares.
    • Tres senadores por cada isla mayor (Mallorca, Gran Canaria y Tenerife).
    • Un senador para cada isla menor.
    • Dos por Ceuta.
    • Dos por Melilla.
  • Senadores designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas:
    • Un senador por cada Comunidad Autónoma.
    • Un senador por cada millón de habitantes de la Comunidad Autónoma.

La elección a senador por sufragio difiere del utilizado para el Congreso de los Diputados, por cuanto que se trata de una votación en listas abiertas en las que se vota a los candidatos que se prefiera, con un máximo del número de escaños asignados a la Circunscripción, menos uno. Esto último configura un sistema mayoritario corregido que tiende a asegurar la representación del segundo partido más votado en la Provincia.

Las funciones que la Constitución reserva al Senado le sitúan en una posición de subordinación frente al Congreso de los Diputados. De esta manera, España sigue el modelo de "cámara de enfriamiento" que en el Derecho comparado tiene por ejemplos a Japón o Canadá.

La posible reforma del Senado es una de las cuestiones políticas y constitucionales más polémicas. Existe una gran corriente defensora de un Senado en igualdad de condiciones con el Congreso, que realmente se configure como una Cámara de representación territorial con competencias en materia de Comunidades Autónomas.

También existen posturas que defienden la permanencia de la configuración actual del Senado, e incluso posiciones que defienden el abandono del bicameralismo, por considerar que el Congreso puede reunir (y reúne) la representación poblacional y la representación territorial.

Gobierno

Artículo principal: Gobierno de España
Palacio de la Moncloa, sede oficial de la Presidencia del Gobierno, y lugar de reunión habitual del Consejo de Ministros.

La Constitución regula de forma sucinta la figura del Gobierno, estableciendo en el Título IV aspectos esenciales sobre sus funciones, (artículo 97), su composición (artículo 98), su formación y cese (artículos 99, 100 y 101), y la eventual responsabilidad criminal de los miembros que lo componen (artículo 102).

En la Constitución se establece el parlamentarismo como forma de Gobierno, y por lo tanto, el Gobierno emana del Congreso de los Diputados y responde solidariamente ante esa Cámara por su actuación política.[15] La Constitución dedica el Título V (artículos 108 a 116) a concretar las relaciones que habrán de darse entre las Cortes Generales y el Gobierno, regulando mecanismos de mero control parlamentario (ejercido por el Congreso y el Senado), y llegado el caso, estableciendo sistemas para exigir responsabilidad política al Gobierno y provocar su cese, facultad que sólo se concede al Congreso de los Diputados.

Funciones

El artículo 97 de la Constitución afirma que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. (También) ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

De esta manera, la Constitución atribuye al Gobierno una función política, una función ejecutiva y una función normativa. Cada una de ellas representa una faceta del Gobierno, si bien la estrecha interconexión que existe entre ellas dificulta su aparición aislada.

La función política incluye un amplio y variado conjunto de actos que comprende desde el establecimiento de un programa político y unas directrices administrativas de ámbito social y económico hasta la declaración de guerra y la dirección de las Fuerzas Armadas. También hay que señalar los actos relativos a la política exterior (negociación de tratados internacionales), la interposición de recurso de inconstitucionalidad,[75] la disolución de las Cortes,[76] la convocatoria de referéndum consultivo,[77] o la intervención en la Comunidad Autónoma que incumpla sus obligaciones.[78]

La función normativa se divide a su vez en dos categorías. En primer lugar, una función legislativa compartida con las Cortes y supeditada a ellas, consistente en la atribución de iniciativa legislativa (Proyecto de Ley),[79] la producción de Decretos legislativos previa delegación parlamentaria[80] y la emisión de normas urgentes con rango de Ley, conocidas como Decretos-leyes, que habrán de ser posteriormente convalidadas o derogadas por el Congreso de los Diputados.[81]

Por otro lado, la segunda categoría de la función normativa hace referencia a la potestad reglamentaria expresamente mencionada en el artículo 97, que permite la emisión de normas con rango reglamentario en desarrollo de las Leyes, bien con la forma de Real Decreto (aprobada por el Consejo de Ministros), bien mediante Orden Ministerial (aprobada por un sólo Ministro).

Finalmente, la función ejecutiva podría definirse como la función de concretar y ejecutar las Leyes, e incluye, entre otras, la dirección funcional y orgánica de la Administración Pública, la resolución de recursos administrativos o el nombramiento de cargos de confianza política. Doctrinalmente suele incluirse dentro de la función ejecutiva la facultad del Gobierno para dictar Reglamentos de ejecución, si bien tal potestad puede también incluirse dentro de las facultades normativas. Tal situación es fruto de los límites difusos que hay entre las tres funciones constitucionalmente atribuidas al Gobierno.

Composición

Artículo principal: Consejo de Ministros de España

La Constitución utiliza indistintamente los términos "Gobierno" y "Consejo de Ministros", de manera que podrían considerarse conceptos equivalentes. No obstante, cierto sector doctrinal ha sostenido la distinción entre uno y otro, basándose en la utilización simultánea de ambos términos en el artículo 116.2 de la Constitución. Hay que destacar que tal posición no ha tenido eco en los sucesivos textos legales, que se refieren a Gobierno y Consejo de Ministros como una misma institución.

El Consejo de Ministros es un órgano colegiado que se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley.[82] Nótese que el precepto citado finaliza con la posibilidad de incluir nuevos miembros mediante la Ley, si bien esta posibilidad ha tenido un uso restringido, pudiendo citar como mayores novedades la inclusión de una secretaría del Consejo de Ministros encarnada en el Ministerio de la Presidencia o la aparición de posibles ministros sin cartera.[83]

Presidente del Gobierno

Artículo principal: Presidente del Gobierno de España

La Presidencia del Gobierno es un órgano unipersonal cuyo titular dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo.[84] La Constitución le asigna un papel fundamental al atribuirle el nombramiento y cese de Ministros, Vicepresidentes y demás miembros del Gobierno.[85]

La formación del propio Gobierno se produce a través de la investidura presidencial,[86] acto por el que el Congreso de los Diputados deposita su confianza política en el Presidente para que éste forme Gobierno. Ese vínculo de confianza se da entre el Congreso y el Presidente, no entre el Congreso y el Gobierno, de manera que la eventual responsabilidad política recaerá directamente sobre él (mociones de censura y cuestiones de confianza) e indirectamente sobre el resto del Gobierno.

Tal es la importancia del Presidente dentro del Gobierno que su dimisión, fallecimiento o retirada de confianza parlamentaria supone el cese automático del Gobierno en su conjunto.[87] En un sentido formal, su importancia se manifiesta dentro del Consejo de Ministros, cuya presidencia se le atribuye, correspondiéndole por lo tanto la convocatoria de sus sesiones, la fijación del orden del día y la dirección de las deliberaciones que se produzcan en su seno. En la práctica, la voluntad del Presidente se impone sobre la del resto de miembros que compongan el Consejo de Ministros.

La Constitución atribuye al Presidente, de forma directa, un variado elenco de funciones, entre las que cabe destacar el deber de informar al Rey, el refrendo de sus actos,[12] la facultad de pedirle que presida el Consejo de Ministros,[88] la competencia para convocar referéndum consultivo,[89] para someterse a la cuestión de confianza ante el Congreso,[62] e incluso estará habilitado para disolver las Cortes Generales (una de las Cámaras, o ambas).[90] Finalmente, la Constitución también le hace competente para interponer recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.[91]

Vicepresidentes

La Constitución sólo menciona la figura del vicepresidente en su artículo 98, donde afirma que el Gobierno se compone, entre otros, de los vicepresidentes en su caso. De tan escueta regulación se deriva el que pueda haber uno o varios vicepresidentes, dándose la posibilidad de que incluso no haya ninguno.

La Ley del Gobierno concreta un poco más sus funciones, si bien mantiene un carácter indeterminado que convierte a las vicepresidencias en figuras marcadamente flexibles. Cabe señalar la función de sustitución ante la ausencia o enfermedad del Presidente[92] y la genérica atribución de las materias que el Presidente delegue en ellos.[93]

Ministros

Artículo principal: Ministerio de España
Palacio de Santa Cruz, sede del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

La Constitución evita ocuparse con detalle de la figura del Ministro. Limitándose a la regulación de sus elementos esenciales, establece su inclusión dentro del órgano de Gobierno.[82] Fuera de esta mención, se establece su nombramiento y cese a voluntad del Presidente del Gobierno,[85] y se hace referencia a su figura de manera esporádica a lo largo del texto constitucional, como es el caso de la mención al refrendo ministerial de algunos actos del Rey.[12]

Los Ministros tienen una naturaleza doble. Por un lado son miembros del Consejo de Ministros y participan en sus deliberaciones y toma de decisiones. Por otro, son la cabeza de un determinado departamento ministerial, y dentro de él, desempeña las tareas de dirección, organización y supervisión; se erigen como representantes del Estado en su ámbito sectorial; y responden de la actuación de su departamento. La Ley Orgánica de Funcionamiento de la Administración General del Estado enumera con amplio detalle las funciones de los Ministros en sus artículos 12 y 13.

Formación y cese

La Constitución recoge el principio de continuidad gubernativa, tendente a evitar vacíos de poder entre el cese de un Gobierno y la formación del siguiente.

De esta forma, correlaciona ambos procesos, de manera que la causa necesaria para la formación de un Gobierno se corresponde con el cese del anterior. En el periodo intermedio entre formación y cese, se establece que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.[94]

El principio de continuidad se hace aún más intenso en la regulación de la moción de censura, a la que nuestra Constitución otorga el carácter de constructiva, exigiendo la proposición de un candidato alternativo en el mismo procedimiento que provocará el cese del Presidente anterior.[95] En este caso, el cambio de Gobierno sería automático, y el lapso entre Gobierno cesante y entrante prácticamente no existe.


Investidura

El procedimiento ordinario para la formación de Gobierno se produce mediante la investidura del Presidente del Gobierno, regulada en el artículo 99 de la Constitución. Tal procedimiento resulta innovador en la historia del constitucionalismo, nacional y comparado. El Congreso no otorga su confianza a un Presidente del Gobierno, sino a un candidato propuesto por el Rey.

Formalmente, el Congreso de los Diputados no puede proponer sus propios candidatos, sino que se debe limitar a aprobar o rechazar el candidato que el Rey propone con el refrendo del Presidente del Congreso, y tras consultar a los distintos grupos parlamentarios.[96]

Materialmente no supone una atribución a la Corona de poder de decisión efectivo, pues dado el caso extremo en que el Rey no propone al candidato que desea el Congreso, éste puede imponerse mediante la moción de censura, que automáticamente nombraría Presidente al candidato parlamentario, sin que el Rey tuviera margen alguno para impedirlo.[95]

La sesión de investidura da comienzo tras la propuesta de candidato por parte del Rey, propuesta que habrá de ser leída ante el Pleno del Congreso de los Diputados por uno de sus Secretarios. Acto seguido, el candidato propuesto expondrá el programa político de su eventual Gobierno y solicitará la confianza parlamentaria para formarlo.[97]

La Constitución no prevé un debate de investidura posterior a tal exposición, si bien el Reglamento del Congreso permite que un representante de cada grupo parlamentario intervenga durante un máximo de treinta minutos.[98] Así mismo, permite turnos ilimitados de réplica por parte del candidato, y posteriores turnos de contrarréplica a los representantes, que dispondrán de un máximo de diez minutos.[99]

La posterior votación supondrá el nombramiento del Presidente si la mayoría absoluta del Congreso vota a favor del candidato y su programa. De no ser así, se celebrará una nueva votación pasadas 48 horas, en las que el candidato podrá ser investido por mayoría simple.[100]

Como cláusula de cierre, la Constitución prevé que en caso de no resultar investido el candidato, se tramitarán sucesivas propuestas siguiendo el mismo procedimiento.[101] Si transcurridos dos meses desde la primera votación, no se ha investido al Presidente del Gobierno, se disolverán las Cámaras y se convocarán nuevas elecciones por mandato del Rey, refrendado por el Presidente del Congreso.[102]

Cese

La Constitución recoge como causas del cese del Gobierno la celebración de elecciones generales, la retirada de confianza del Congreso, y la muerte o dimisión del Presidente del Gobierno.[87] De igual manera, el cese del Gobierno debería producirse como consecuencia de una resolución judicial firme contra el Presidente que le impidiera ejercer sus funciones, bien por incapacitación civil, bien por responsabilidad criminal.[103]

En el supuesto de cese por celebración de elecciones, puede darse como consecuencia de la extinción regular del mandato parlamentario de cuatro años,[104] o bien puede producirse a causa de la disolución anticipada de las Cámaras por parte del Presidente del Gobierno[90]

El cese por la retirada de la confianza política del Congreso tiene lugar mediante los procedimientos de responsabilidad política, compuestos por la cuestión de confianza y la moción de censura.[105] Ambas figuras son mecanismos habituales y necesarios en los parlamentarismos.

Finalmente, la Constitución habla del cese del Gobierno por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Se trata de una posición coherente con el sistema de investidura, que sitúa el vínculo de confianza entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno, no con el Gobierno en sí, o con sus miembros individualmente considerados.[87]

El cese del Gobierno por resolución judicial firme contra el Presidente no está contemplado expresamente en la Constitución, si bien parte de la doctrina afirma que se trata de un cese implícito. Podría tener la forma de incapacitación civil, que supondría que el Presidente ha perdido su capacidad de obrar; o bien por responsabilidad criminal, en el supuesto de que la resolución le impidiera ejercer las funciones presidenciales por establecer algún tipo de prisión provisional, o bien una pena privativa de libertad o inhabilitadora para el desempeño de cargos públicos. Hay que señalar que se trata de supuestos doctrinalmente polémicos, que no se han llegado a dar y que son sumamente improbables en la práctica.

Parlamentarismo

La Constitución dedica su Título V (artículos 108 a 116) a determinar y concretar las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. El sistema parlamentarista, consagrado como principio constitucional,[6] implica que el Gobierno ha de ser controlado por las Cortes Generales. Ese control parlamentario se explica por el vínculo de confianza que preside la relación entre ambos poderes, y puede adoptar dos formas.

En primer lugar un control parlamentario en sentido estricto, que corresponde a ambas Cámaras (Congreso y Senado), y que las provee de una serie de instrumentos y procedimientos que permitan conocer y valorar la actuación del Gobierno, sin que tales valoraciones tengan fuerza jurídicamente vinculante para este último.

En segundo lugar, se establece una responsabilidad política y solidaria del Gobierno ante el Congreso de los Diputados,[15] que podrá forzar su cese mediante votación parlamentaria, bien por iniciativa del propio Gobierno (cuestión de confianza), bien por iniciativa parlamentaria (moción de censura). En esta ocasión, la decisión parlamentaria es jurídicamente vinculante, y supone el cese constitucionalmente obligatorio del Gobierno.[105]

Control parlamentario

La Constitución habilita al Parlamento (Congreso y Senado) para obtener información del Gobierno, solicitar la comparecencia de uno de sus miembros, constituir Comisiones de investigación y formular preguntas e interpelaciones. Cabe destacar que ninguno de estos mecanismos pueden vincular jurídicamente las decisiones del Gobierno, algo que no impide un eventual condicionamiento por meros criterios de oportunidad política.

La obtención de información gubernamental o administrativa por parte del Pleno o de una de sus Comisiones se habrá de realizar a través del Presidente de la Cámara en cuestión. También se establece la potestad parlamentaria para recabar información de los órganos de las Comunidades Autónomas.[64]

El control presencial de los miembros del Gobierno por parte del Pleno o de las Comisiones de una Cámara tiene su contraprestación en la facultad atribuida a los miembros del Gobierno para asistir a las reuniones parlamentarias y hacerse oír en ellas.[106]

Respecto a las preguntas e interpelaciones parlamentarias al Gobierno, la Constitución obliga a dedicarles un periodo mínimo semanal que será regulado en los Reglamentos de las Cámaras. También señala que las interpelaciones podrán dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición al respecto.[107]

Los Reglamentos de las Cámaras han regulado con profusión las preguntas e interpelaciones, distinguiendo ambas figuras en función de su naturaleza. De esta manera, las preguntas versan sobre hechos o temas concretos, y permiten un debate muy ágil entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que la responde. Por su parte, las interpelaciones han de versar sobre temas de política general, y permiten un debate más sosegado en el que pueden intervenir representantes de los distintos grupos parlamentarios.[108]

Finalmente, el Pleno de una Cámara puede decidir crear una Comisión de investigación para controlar cualquier asunto que afecte al interés público, incluyendo la actuación del Gobierno. La investigación se compondrá de facultades análogas a las mencionadas (obtención de información, control presencial y preguntas) y su resultado no vinculará ni afectará a las resoluciones judiciales, si bien, se podrá informar de las conclusiones al Ministerio Fiscal.[109]

Responsabilidad política

La existencia del vínculo de confianza parlamentaria hacia el Gobierno se traduce en una eventual responsabilidad política de éste. Pese a no tratarse de una responsabilidad de carácter jurídico (como la responsabilidad civil o criminal), tiene consecuencias jurídicamente vinculantes, concretamente, la dimisión forzada del Presidente y el consiguiente cese del Gobierno al completo por el vínculo de solidaridad que les une.[15]

El propio artículo 108 señala que esa responsabilidad puede ser exigida exclusivamente por el Congreso de los Diputados, y no por el Senado, en consonancia con el bicameralismo atenuado en que se configura el Parlamento de España.

La Constitución española regula con cierto detalle dos procedimientos en los que se exige esa responsabilidad política al Gobierno, pudiendo suponer su eventual cese: la cuestión de confianza y la moción de censura.

La cuestión de confianza se presenta al Congreso por iniciativa del Presidente del Gobierno, previa deliberación en el Consejo de Ministros. El otorgamiento de la confianza se produce por mayoría simple, y supone la continuidad del Gobierno.[62] Si el Congreso no otorgase su confianza, se produciría el cese del Gobierno y la apertura del antes visto procedimiento de investidura regulado en el artículo 99.[110]

La moción de censura ha de incluir un candidato alternativo (moción constructiva), y se presenta a iniciativa de una décima parte del Congreso de los Diputados.[111] Durante dos días, a contar desde su presentación, podrán plantearse mociones alternativas; pasados cinco días será sometida a votación en el Pleno.[112] Si fuese aprobada por mayoría absoluta[113] se producirá el cese del Presidente (y demás miembros del Gobierno), y su sustitución por el candidato alternativo.[95] En el supuesto de que la moción de censura fracase, sus signatarios no podrán presentar otra durante lo que reste de periodo de sesiones.[114] Finalmente, hay que destacar que durante la moción de censura, el Presidente del Gobierno no podrá disolver las Cámaras.[115]

Administración Pública

Artículo principal: Administración Pública de España

El Título IV (artículos 97 a 107) no se agota con la regulación del Gobierno, sino que también contempla una mención a los principios rectores de la Administración Pública, abarcando así el conjunto del Poder Ejecutivo.

La Administración Pública se configura como el aparato de servicio y gestión del interés general.[116] Pese a que el texto constitucional menciona una única Administración, ha de entenderse que como consecuencia del Estado de las Autonomías existe una pluralidad de Administraciones territoriales (General, autonómicas y locales) de las que a su vez dependen multitud de administraciones instrumentales.[117]

La Constitución apenas detalla la organización de la Administración Pública, si bien exige que sus órganos sean creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.[118] Por otra parte, la mención que el artículo 97 hace, acerca de la dirección que el Gobierno ejerce sobre la Administración civil, debe entenderse restringida a la Administración General del Estado. Cabe recordar que según el artículo 137, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas; e igualmente, todas estas entidades están dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, es decir, cada una de ellas dirige su propia Administración.

Actividad

El texto constitucional delega en el legislador ordinario el desarrollo de cuatro aspectos capitales de la actividad administrativa:

  • Audiencia de los ciudadanos: Bien a través de organizaciones, bien individualmente, se prevé que los ciudadanos hayan de ser oídos durante la elaboración de las normas administrativas que les afecten.[119]
  • Acceso ciudadano a archivos y registros: Del mandato constitucional se exceptúa la información que pueda suponer un riesgo para la Seguridad y Defensa del Estado, afectar a la averiguación de un delito o atentar contra el derecho a la intimidad.[120]
  • Procedimiento administrativo: Se requiere la regulación de un procedimiento para la producción de actos administrativos. También se programa, cuando proceda según la Ley, la audiencia de los interesados.[121]
  • Responsabilidad patrimonial: La lesión de bienes y derechos de los particulares como consecuencia de la actividad administrativa supone el nacimiento de un derecho de indemnización a favor de los perjudicados, en los términos que señale la Ley.[122]

Principios

Los principios constitucionales que rigen la actuación de la Administración Pública sirven de base para el posterior desarrollo de los aspectos funcionales y organizativos de las distintas administraciones. La Constitución contempla el principio de objetividad, de eficacia, de jerarquía, de descentralización, de desconcentración, de coordinación, y de sometimiento a la Ley y al Derecho.[116]

El artículo 103.1, contenedor de los principios antes dichos, comienza afirmando que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales. El principio de objetividad se pone en relación con la imparcialidad de los funcionarios públicos,[123] y con la interdicción de la arbitrariedad administrativa.[20] La Administración no podrá actuar o hacer distinción de trato entre los administrados, sino de acuerdo a los fines justificados que deriven de la Ley. De esta última forma, el principio de objetividad puede ponerse en relación con el principio de igualdad de trato contenido en el artículo 14.

Respecto al principio de eficacia, hay que señalar la voluntad constitucional de que la actividad administrativa consiga los resultados perseguidos al servicio de los intereses generales. En íntima relación con el principio de coordinación entre administraciones, se manifiesta de modo paradigmático en la encomienda de gestión y en la obligación, que recae en las diversas administraciones, de prestarse mutuamente la información necesaria para el eficaz ejercicio de sus competencias.[124]

Sobre el principio de jerarquía se puede discernir una doble vertiente, normativa y administrativa. La jerarquía normativa supone una subordinación de las normas de rango reglamentario a las normas con rango de Ley, y en última instancia, a las normas constitucionales.[20] La jerarquía administrativa implica una organización piramidal en la que dentro de una misma Administración existen órganos jerárquicamente superiores, encargados de la dirección, supervisión e inspección de los órganos jerárquicamente inferiores. Estos últimos podrán recibir funciones delegadas de sus superiores, acudir a ellos por conflictos de competencia con órganos jerárquicamente iguales, y eventualmente, responder disciplinariamente ante ellos. El recurso de alzada contra actos de órganos inferiores es resuelto por el órgano superior, y así mismo, el superior podrá avocar para sí alguna competencia del órgano inferior.

Por otra parte, el principio de descentralización institucional hace referencia a la cesión de titularidad de competencias realizada entre una Administración y un ente con personalidad jurídica propia creado por esa misma Administración. Este principio supone la aparición de la llamada Administración instrumental, dirigida a satisfacer con eficacia las prestaciones propias de un Estado intervencionista. La descentralización no es una mera delegación o encomienda de gestión, habida cuenta que la Administración que se desprende de la titularidad no fiscaliza el ejercicio que de la competencia haga el ente que la recibe.

En lo relativo al principio de desconcentración, cabe señalar que se trata de una figura análoga a la descentralización, si bien la transferencia de competencias se produce entre los órganos de una misma administración, y no entre administraciones distintas. La desconcentración podrá ser horizontal, es decir, entre órganos jerárquicamente iguales; o bien será vertical, de manera que un órgano superior cede atribuciones propias en favor de un órgano inferior.

En cuanto al principio de coordinación, se presenta en las relaciones entre los distintos departamentos ministeriales, tarea encargada al Ministerio de la Presidencia; entre la Administración General y las administraciones autonómicas; y entre las propias administraciones autonómicas, que utilizan los convenios como instrumento de coordinación. En otro sentido, hay que destacar que el principio de coordinación se opone al principio de jerarquía. Donde exista relación jerárquica, se excluye la coordinación, y de similar forma, no puede haber coordinación más que entre dos entes que se relacionan de igual a igual.

Finalmente, respecto al principio de sometimiento a la Ley y al Derecho, es el reflejo administrativo del principio de vinculación contenido en el artículo 9.3. En el caso de la Administración, se produce una vinculación positiva, de manera que ésta sólo puede hacer lo que la Ley le permita. Por el contrario, los ciudadanos están sujetos a una vinculación negativa, pudiendo hacer todo lo que la Ley no prohíba. Por otra parte, este principio ha de ponerse en conexión con el de objetividad, de manera que la Administración sólo usará como parámetro de actuación aquello que la norma disponga. Así, la discrecionalidad administrativa está limitada por un núcleo reglado fijado normativamente, y sus actos no pueden apartarse de los fines previstos sin incurrir en desviación de poder. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa se encargará de garantizar este principio, dado que la Constitución afirma que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.[125]

Poder Judicial

Artículo principal: Poder Judicial de España
Sede del Tribunal Supremo en la Plaza de la Villa de París.

El Título VI de la Constitución (artículos 117 a 127) se encarga de la regulación esencial del Poder Judicial. Los principios que tales preceptos establecen buscan consolidar un Poder Judicial totalmente independiente y capaz de desarrollar adecuadamente la potestad jurisdiccional. Con el mismo objetivo, la Constitución regula el estatuto de Jueces y Magistrados, configurando además un órgano de gobierno judicial encarnado por el Consejo General del Poder Judicial.[126] También se recoge la existencia de un Ministerio Fiscal que promoverá la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público.[40]

El Título constitucional comienza con el artículo 117, afirmando que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial [...] sometidos únicamente al imperio de la Ley.[127] Tal precepto define la posición que ocupará el Poder Judicial dentro de la estructura político-constitucional.

Así, en primer lugar, la justicia emana del pueblo, aseveración, respaldada por el artículo 1.2, que se manifiesta en una doble vertiente. Por un lado, se alude a la legitimidad democrática que ostenta el Poder Judicial, derivada de la legitimidad de la propia Constitución. Por otro, se hace referencia a la intervención del pueblo soberano en la Administración de Justicia, concretamente mediante la figura de la acusación popular y la institución del Jurado.[24]

En segundo lugar, la justicia se administra en nombre del Rey. La Corona se configura como el símbolo del Estado y sus poderes, y por lo tanto, se pretende incluir su presencia en el Poder Judicial con efectos meramente simbólicos. De esta manera, también se hace alusión a la tradición histórica, dado que antiguamente el Monarca era el encargado de administrar justicia.

En tercer lugar, la justicia se administra por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial. Esta afirmación supone que la tarea de administrar justicia corresponderá en exclusiva a Jueces y Magistrados mientras se hallen integrados en el Poder Judicial.

Finalmente, los Jueces y Magistrados estarán sometidos únicamente al imperio de la Ley. La sumisión a la Ley ha de ser entendida en sentido amplio, como conjunto normativo del ordenamiento jurídico. Por otra parte, tal sumisión implica la necesaria sujeción a ella por parte del Poder Judicial, que se limitará a interpretarla sin que haya lugar para la arbitrariedad judicial. Cabe señalar que dicha sumisión a la Ley también atribuye legitimidad democrática la función de administrar justicia.

Principios

La mayor parte del Título VI está dedicado a configurar los principios básicos del Poder Judicial y su actividad jurisdiccional. De esta manera, se persigue un Poder Judicial independiente y responsable, que ostente unitariamente y en exclusiva la potestad jurisdiccional. De igual manera, se señalan una serie de rasgos esenciales que habrán de reunir los distintos procesos jurisdiccionales.

Independencia judicial

La Constitución pretende dotar de independencia al Poder Judicial[127] estableciendo las bases del estatuto de Jueces y Magistrados, que necesariamente habrá de ser regulado mediante Ley Orgánica.[128]

Los Jueces y Magistrados serán inamovibles[127] y no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la Ley.[129] Igualmente, los nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario se dejarán en manos del Consejo General del Poder Judicial,[126] órgano de gobierno del Poder Judicial, independiente del resto de poderes constitucionales.

La Constitución también trata de asegurar la imparcialidad judicial mediante un régimen de incompatibilidades cuya regulación delega en el legislador; en todo caso, se establece que los Jueces y Magistrados, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos.[130]

Exclusividad jurisdiccional

La Constitución sienta el principio de exclusividad jurisdiccional en un doble sentido, positivo y negativo. De manera positiva, el Poder Judicial es excluyente, y la actividad jurisdiccional sólo podrá ser ejercida por los Juzgados y Tribunales que la ley determine,[131] prohibiendo jurisdicción alguna por parte del Gobierno y de la Administración; e incluso del Parlamento, cuyas Comisiones de investigación no vincularán a los Tribunales.[132]

La exclusividad en sentido positivo ha de completarse con una mención a sus dos excepciones. En primer lugar, el Tribunal Constitucional, que pese a desarrollar tareas jurisdiccionales, no se encuadra dentro del Poder Judicial. Por otro lado, la jurisdicción del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, encargado de los conflictos derivados del Derecho comunitario europeo.

El sentido negativo del principio implica la dedicación exclusiva de los Jueces y Tribunales a la actividad jurisdiccional y a las que expresamente les sean atribuidas por Ley en garantía de cualquier derecho.[131] Habría que destacar la vinculación de este principio con el régimen de incompatibilidades y prohibiciones establecido en la Constitución.[130]

Unidad jurisdiccional

La Constitución afirma que el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales.[133] Tal unidad hace referencia al territorio, está estrechamente relacionada con la prohibición de los tribunales de excepción.[134]

El artículo 122.1 plantea una distinción entre Jueces y Magistrados, que efectivamente formarán un cuerpo único; y el personal al servicio de la Administración de Justicia, para el que no rige el principio de unidad. De esta manera, las Comunidades Autónomas han obtenido las competencias para encargarse de dotar a los Juzgados y Tribunales de los medios que les sirven de sustrato material o personal, mientras que la función jurisdiccional y de gobierno del Poder Judicial resulta intransferible.[135]

La unidad territorial implica la jurisdicción del Poder Judicial sobre todo el país, sin perjuicio de la organización territorial de sus distintos órganos, que podrán ser competentes en un Municipio, en un Partido judicial, en una Provincia, en una Comunidad Autónoma e incluso en toda España.

Por otro lado, la prohibición de los Tribunales de excepción complementa el principio de unidad, y supone el acceso de todos los ciudadanos, por igual, al juez natural previamente establecido por la Ley, y a la jurisdicción ordinaria de un único poder judicial. No obstante, la Constitución contempla varias excepciones, compatibles con la unidad del Poder Judicial:

  • La Jurisdicción militar actuará en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio.[136]
  • Los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, de naturaleza muy restringida, constituye un supuesto de participación popular en la administración de justicia.[137]
  • El Tribunal de Cuentas contará con una jurisdicción propia[138] relativa a la responsabilidad en que incurran los titulares de cargos que se ocupen del manejo de caudales públicos.[139] Ello sin perjuicio de la recurribilidad de sus decisiones ante el Tribunal Supremo.
  • Los titulares de determinados cargos serán aforados, y por lo tanto, supondrán una excepción al principio del juez natural dentro del unitario Poder Judicial. Es el caso, entre otros, de los parlamentarios[140] y de los miembros del Gobierno,[103] que serán juzgados por el Tribunal Supremo.

Plenitud jurisdiccional

La plenitud jurisdiccional tiene dos caras. Por un lado, supone que los jueces han de resolver, en todo caso, los asuntos de que conozcan, y no podrán ampararse en la oscuridad de la norma o sus lagunas para negar una resolución, pues supondría negar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.[141]

Por otra parte, esa misma tutela judicial efectiva implica la obligación pública de cumplir y hacer cumplir las resoluciones judiciales, y colaborar tanto en la resolución del proceso como en su posterior ejecución.[142]

Principios procesales

Los principios procesales contenidos en el Título VI establecen la gratuidad de la justicia en las condiciones que la Ley determine;[143] la publicidad del proceso y su sentencia;[144] la predominante oralidad del proceso;[145] y la necesaria motivación de la sentencia.[146]

La gratuidad del proceso contenida en el artículo 119 se deja en manos del legislador, y así mismo, se establece necesariamente para quienes no posean medios suficientes para litigar. La asistencia jurídica gratuita se convierte así en un derecho de tipo prestacional, relacionado con el principio del Estado Social de Derecho, si bien su exacta delimitación quedará en manos del legislador, atendiendo a los intereses públicos y a las concretas disponibilidades presupuestarias.[147]

La publicidad del proceso[144] y de la sentencia[146] está consagrada como Derecho Fundamental en el artículo 24.2. Siendo parte fundamental del debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que tiene por misión, por un lado, proteger a las partes de una justicia substraída al control público, y por otro, mantener la confianza de la comunidad en los Tribunales, constituyendo en ambos sentidos tal principio una de las bases del debido proceso y uno de los pilares del Estado de Derecho.[148] Adicionalmente, el Tribunal Constitucional también ha vinculado el principio de publicidad con el derecho a recibir libremente información.[149]

Respecto al principio de oralidad predominante, la Constitución lo establece especialmente en materia criminal.[145] Con ello se pretende favorecer la obtención de información por parte del Juez mediante el contacto directo e inmediato con las partes. Por otra parte, se produce una nueva remisión al legislador para delimitar el contenido exacto del principio. Por su parte, la Ley ha respetado la oralidad predominante en los procesos penales, aunque la ha limitado en los procesos civiles, mercantiles o contencioso-administrativos, que son predominantemente escritos.

Finalmente, el principio de motivación de las resoluciones judiciales[146] busca evitar la arbitrariedad de los Jueces y Magistrados en el desempeño de su actividad jurisdiccional. Estarán obligados, por lo tanto, a dictar resoluciones razonadas y argumentadas conforme a Derecho, debiendo fundamentar jurídicamente toda decisión o fallo.

Responsabilidad judicial

A semejanza de la responsabilidad patrimonial administrativa, la Constitución establece una responsabilidad directa del Estado, que deberá indemnizar los daños causados por error judicial o a consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.[150] El texto constitucional se remite de nuevo al desarrollo legislativo de este principio, que se produce en el Título V del Libro III de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Se trata de una responsabilidad patrimonial distinta a la eventual responsabilidad disciplinaria, civil o criminal en que pudieran incurrir los Jueces y Magistrados por el desempeño antijurídico de sus obligaciones. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional ha establecido que para que el daño sea indemnizable, el particular tendrá que haber agotado todos los medios de defensa procesal con los que hubiera podido contar.[151]

Jueces y Magistrados

La Constitución sólo contiene el núcleo del Estatuto de Jueces y Magistrados, confiando su posterior desarrollo al poder legislativo mediante Ley Orgánica.[82] El Estatuto de Jueces y Magistrados tiene como objetivo principal el dotarles de independencia funcional y personal, conteniendo su regulación en el Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La independencia con respecto al poder político se manifiesta mediante la creación de un órgano específico de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial, que se encargará de los nombramientos y de los ascensos, así como de la inspección y del régimen disciplinario.[126] Pese a la independencia funcional del órgano, los miembros del Consejo son elegidos por el Parlamento por un periodo de cinco años.[152]

La inamovilidad judicial, mencionada en el artículo 117.1 y desarrollada en el 117.2, implica que los Jueces y Magistrados sólo podrán ser separados, suspendidos, trasladados o jubilados por causas objetivas tipificadas en la Ley. Se busca evitar una arbitrariedad del ejecutivo que pudiera condicionar la actividad jurisdiccional.

Por otra parte, el estatuto de los Jueces y Magistrados, tanto en la Constitución como en la Ley, busca asegurar su neutralidad e imparcialidad. Al respecto, se establece la prohibición de ocupar otros cargos públicos y de pertenecer a partidos políticos o sindicatos.[153] También se hace una remisión al legislador para que establezca un régimen de incompatibilidades,[154] que se recoge en los artículos 389 a 397 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Consejo General del Poder Judicial

Artículo principal: Consejo General del Poder Judicial de España

Respecto al gobierno del Poder Judicial, el ordenamiento constitucional opta por el modelo de órgano colegiado y autónomo, reforzando así el principio de independencia judicial. De esta manera, el artículo 122 crea el Consejo General del Poder Judicial, regulando escuetamente un núcleo duro relativo a sus funciones y composición, y exigiendo Ley Orgánica para su desarrollo.

La Constitución esboza las posibles funciones del Consejo General del Poder Judicial mencionando las relativas a nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario.[126] En todo caso, no se trata de un órgano de gobierno guiado por criterios de oportunidad política (como el Gobierno de la Nación), sino que sus actos, más o menos discrecionales, habrán de asentarse en la Ley que desarrolla sus funciones, concretamente en el Libro II de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Su composición recibe una regulación constitucional más detallada, estableciendo un total de veinte miembros que serán elegidos por las Cámaras cada cinco años. De esos veinte miembros, doce procederán de la carrera judicial, seis nombrados por el Congreso de los Diputados, y seis nombrados por el Senado. Los ocho miembros restantes serán juristas de reconocido prestigio con más de 15 años de experiencia profesional, cuatro de los cuales serán nombrados por el Congreso, y los otros cuatro por el Senado.[152]

La Ley Orgánica del Poder Judicial (artículos 111 a 116) concreta el sistema constitucional de elección, estableciendo que los 12 miembros de la carrera judicial nombrados por las Cortes procederán de 36 candidatos propuestos por las Asociaciones Profesionales de Jueces y Magistrados, en proporción a su representatividad dentro de la judicatura. De las 36 candidaturas, una fracción proporcional corresponderá a candidatos presentados con el aval de al menos el 2% de los Jueces y Magistrados.[155]

La Constitución también establece que el Consejo General del Poder Judicial será presidido por el Presidente del Tribunal Supremo.[152] Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que será el propio Consejo quien por mayoría de tres quintos proponga a su Presidente, eligiendo por tanto al Presidente del Tribunal Supremo.[156]

Ministerio Fiscal

Artículo principal: Ministerio Fiscal de España

La referencia constitucional al Ministerio Fiscal supone la necesaria existencia de un órgano que tenga por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.[40]

La Constitución establece que el Ministerio Fiscal se guiará por los principios de unidad de actuación, dependencia jerárquica, imparcialidad y sujeción a la legalidad.[157] Nótese que de tales principios, el único que no comparten con Jueces y Magistrados es el de dependencia jerárquica. El Ministerio Fiscal se organiza jerárquicamente, y su actuación dependerá en última instancia del Fiscal General del Estado, que será elegido por el Gobierno.[158] Por ello, la jurisprudencia constitucional ha negado al Ministerio Fiscal tanto su carácter de órgano administrativo, como su naturaleza auténticamente judicial.[159]

Finalmente, la Constitución señala que el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal habrá de estar regulado por Ley. De esta manera, la Ley Orgánica del Poder Judicial le dedica atención en su artículo 541, confiando su desarrollo a la Ley del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.[160]

Organización territorial

Artículo principal: Organización territorial de España

El principio constitucional de autonomía, contenido en el artículo 2, es desarrollado a lo largo del Título VIII de la Constitución, dedicado a la Organización territorial del Estado. De esta manera, la Constitución afirma que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. En el mismo sentido, la Constitución les atribuye autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.[7]

El Título constitucional se divide en tres capítulos, referentes a los principios generales, a las entidades locales y a las Comunidades Autónomas, respectivamente. Capítulos distintos, dado que la naturaleza de la autonomía local difiere de la relativa a las Comunidades autónomas. La doctrina coincide en atribuir a las entidades locales una autonomía de carácter administrativo con capacidad para ejecutar las Leyes según criterios de oportunidad. Sin embargo, las Comunidades Autónomas obtienen una autonomía de carácter eminentemente político, que no sólo les hace competentes para la ejecución de determinadas materias, sino que también les atribuye la posibilidad de recibir ciertas competencias legislativas.

Comunidades autónomas

Artículo principal: Comunidad autónoma
División territorial, según Comunidades Autónomas.

Históricamente, la Constitución del 78 rompe la tradición centralista iniciada en 1700 por Felipe V como intento de solución al problema regional y a las reivindicaciones de los grupos nacionalistas vasco y catalán, sin olvidar las minorías nacionalistas aragonesa, gallega, canaria, andaluza y valenciana.

El nuevo modelo de Estado políticamente descentralizado fue construido en los años posteriores a la promulgación de la Constitución. El territorio se dividió en Comunidades Autónomas con un ejecutivo propio, así como un poder legislativo encarnado en la Asamblea Autonómica y un Estatuto de autonomía que establece la denominación, el territorio, el modelo organizativo y las competencias que cada Comunidad asume.[161]

Debido al principio de unidad jurisdiccional, el Poder Judicial es único en todo el territorio nacional, de manera que las Comunidades Autónomas no gozarán de órganos con facultades jurisdiccionales. No obstante, es preciso señalar que existen ciertos puntos de relación entre la Administración de Justicia y las Comunidades Autónomas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha permitido que las autonomías provean de recursos materiales, personales y económicos a la Administración de Justicia en su territorio, siempre que se limiten al ámbito administrativo sin potestades jurisdiccionales. El Tribunal Superior de Justicia será el órgano jurisdiccional máximo en el territorio de la Comunidad Autónoma, y ésta podrá intervenir en el nombramiento de un Magistrado de la Sala de lo Civil y lo Penal, presentando una terna de candidatos al Consejo General del Poder Judicial.

Desarrollo del Estado de las autonomías

La Constitución no establece un modelo territorial acabado, sino que configura lo que Jesús Leguina Villa denominó "Estado unitario regionalizable",[162] es decir, un Estado que permitía el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones, estableciendo para ello una serie de procedimientos que darían lugar a una posterior regionalización de la totalidad del territorio.

La Carta Magna establecía dos posibilidades de acceder a la autonomía. En primer lugar, la vía rápida, correspondiente a regiones dotadas de la llamada preautonomía (Cataluña, Galicia y País Vasco);[163] de las regiones históricas como Navarra;[164] y de aquellas regiones que superaran el complejo procedimiento del artículo 151 (sólo Andalucía). Tales Comunidades podrían gozar, desde el principio, de todas las competencias que les pudieran ser constitucionalmente atribuidas.

Por otra parte, la llamada vía lenta, contenida en el apartado segundo del artículo 143, supuso el medio por el que se constituyeron la mayoría de las Comunidades Autónomas. En un principio, tan sólo podrían asumir las competencias enumeradas en el apartado primero del artículo 148, debiendo esperar cinco años hasta poder recibir el resto de competencias que no fueran exclusivas del Estado.[165]

Entre el 18 de diciembre de 1979, cuando se aprobaron los primeros Estatutos de Autonomía de Cataluña y País Vasco, y febrero de 1983, todas las regiones se constituyeron en Comunidades Autónomas. A partir de 1992, se produce una relativa equiparación de competencias entre las Comunidades de primer grado (vía rápida) y las de segundo grado (vía lenta).

Hay que señalar que la Comunidad Valenciana y Canarias, pese a pertenecer al segundo grado, gozaron de competencias propias del primer grado gracias a las transferencias que les realizó el Estado General, en virtud de Leyes de transferencia.[166]

Los dos últimos Estatutos de Autonomía han sido los de Ceuta y Melilla (1995), estableciéndose como Ciudades Autónomas.

Distribución competencial

Las relaciones entre el Estado General y las Comunidades Autónomas no están regidas por un principio de jerarquía, sino de cooperación en un marco de distribución competencial, que en ocasiones da lugar a conflictos competenciales entre Estado y Comunidad Autónoma, o incluso conflictos de Comunidades Autónomas entre sí. De esta manera, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece un procedimiento específico, destinado a la resolución de tales conflictos competenciales por el supremo intérprete de la Constitución.

La Constitución no agota la distribución competencial, que fue posteriormente perfilada por sucesivas Leyes marco y de transferencia, así como por la aprobación y modificación de los Estatutos de autonomía. No obstante, en el apartado primero del artículo 149 establece un núcleo de distribución de competencias que habrá de ser respetado por el legislador. No se trata de un núcleo homogéneo, sino que contiene tanto las competencias exclusivas del Estado, como las materias en las que se produce una intervención conjunta del Estado junto con las Comunidades autónomas.

De esta manera, la doctrina entiende que existen cuatro formas de distribución competencial:

  • Competencias exclusivas del Estado: Caso de materias relativas a la Defensa y las Fuerzas Armadas.[167]
  • Competencia legislativa del Estado, y ejecutiva de la Comunidad Autónoma: Sirva de ejemplo la distribución en materia laboral.[168]
  • Competencia legislativa básica del Estado; competencia ejecutiva y legislativa de desarrollo, de la Comunidad Autónoma: Las materias relativas al Medio Ambiente, por ejemplo.[169]
  • Competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma: Se trata de supuestos en los que la Comunidad Autónoma tiene una competencia prácticamente total sobre una determinada materia, como pueda ser la regulación de sus instituciones de autogobierno. Hay que señalar, con Ramón Parada Vázquez, que no es exacto hablar de competencia exclusiva, habida cuenta que siempre existe una base proyectada por el Estado que la Comunidad desarrolla, aunque sea ínfima.

Entidades locales

El Título VIII de la Constitución sienta, en su Capítulo II, las bases para la regulación de la Administración Local. Tales previsiones constitucionales fueron posteriormente desarrolladas por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Así, junto al Municipio y la Provincia, se incluyen figuras como los Cabildos y Consejos insulares;[170] así como otras entidades locales agrupadoras de municipios, distintas de las Provincias.[171]

Por otra parte, la Constitución proyecta las reglas básicas para la Hacienda Local y la financiación de las entidades locales, que dispondrán de tributos propios (pej. Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Actividades Económicas, Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica), así como un porcentaje sobre los tributos estatales y autonómicos.[172]

Municipio

Artículo principal: Municipio de España
División territorial, según Municipios.

El Municipio es una Administración Pública que se asienta sobre el territorio del término municipal, gozando de personalidad jurídica propia y autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.[173]

La autonomía local ha sido objeto de numerosa jurisprudencia por parte del Tribunal Constitucional, que ha tratado de perfilar un ámbito competencial propio y compatible con el poder del Estado General y la Comunidad Autónoma en que se sitúa.

La Constitución establece las bases organizativas del Municipio, al señalar que los Ayuntamientos estarán dirigidos por un Pleno compuesto por Concejales elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; así como por el Alcalde, que será elegido por los Concejales, o directamente por los vecinos.[173]

El régimen local permite establecer diversas modalidades especiales de organización municipal. La Constitución menciona expresamente el régimen de Concejo abierto, si bien no debe olvidarse, por su importancia, el régimen jurídico de los Municipios de Gran Población, al que la Ley de Bases de Régimen Local dedica su Título X.

Provincia

Artículo principal: Provincia de España
División territorial, según Provincias.

El ordenamiento constitucional configura a la Provincia como una figura determinada por la agrupación de municipios dentro de unos límites territoriales, cuya modificación exige Ley Orgánica. La Constitución plantea un papel múltiple para la Provincia. De esta manera, no sólo es un ente local, con personalidad jurídica propia y autonomía en la gestión de sus intereses, sino que también cumple la función de división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado,[174] así como la tarea de servir como circunscripción electoral.[175]

Como ente autónomo, su gobierno y administración es atribuido por la Constitución a una Corporación de carácter representativo, normalmente una Diputación Provincial.[176] La Ley de Bases de Régimen Local desarrolla tales previsiones, señalando que la Diputación constará de Pleno, Junta de Gobierno, Presidente y Vicepresidentes.[177] Igualmente, señala como funciones básicas de la Provincia el asegurar la prestación adecuada de los servicios municipales, así como coordinar las actuaciones de los distintos municipios, entre sí, y con las Comunidades Autónomas o el Estado General.[178]

Otras entidades

Finalmente, la Constitución plantea la posibilidad de crear agrupaciones de municipios distintos de la Provincia.[179] La configuración posterior del régimen local ha creado la figura de la Mancomunidad, el Área metropolitana y la Comarca.

En el mismo sentido, se reconoce el Cabildo insular, propio de las Islas Canarias, y el Consejo insular, relativo a las Islas Baleares.[180]

Tribunal Constitucional

Artículo principal: Tribunal Constitucional de España
Sede del Tribunal Constitucional.

La Constitución es la norma suprema del Estado de Derecho, y ha de prevalecer materialmente sobre el resto del ordenamiento jurídico y los poderes públicos que de él derivan.

A tal efecto, el constituyente optó por garantizar su cumplimiento y observancia a nivel jurisdiccional, no sólo mediante el Poder Judicial ordinario, sino también mediante un Tribunal Constitucional específico e independiente que tuviera competencia para anular normas con rango de Ley, resolver cuestiones competenciales entre los Poderes constituidos, y servir de garante último de los Derechos Fundamentales de la Sección I frente a los poderes públicos.

De esta manera, el Título IX (artículos 159 a 165) de la Constitución está dedicado al establecimiento de un Tribunal Constitucional, regulando aspectos esenciales sobre su composición (artículo 159 y 160) y sus atribuciones (artículos 161 a 163).

El Tribunal Constitucional extiende su jurisdicción sobre todo el territorio español,[181] y sus declaraciones de inconstitucionalidad de Leyes y normas con rango de Ley tendrán eficacia derogatoria erga omnes.[182] Así mismo, la Constitución confía al legislador orgánico la regulación del funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.[183]

De esta manera, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional[184] define al órgano como el intérprete supremo de la Constitución, señalando su independencia frente a los demás órganos constitucionales y estableciendo su sumisión, exclusiva y excluyente, a la Constitución y a la mencionada Ley Orgánica.[185]

Composición

Respecto a su composición, la regulación constitucional abarca la propuesta y nombramiento de los Magistrados del Tribunal (artículo 159.1 a 159.3), así como los aspectos esenciales de su estatuto profesional (artículo 159.4 y 159.5) y una escueta mención a la elección del Presidente del Tribunal Constitucional (artículo 160).

Magistrados

Según el artículo 159.1, el Tribunal se compone de doce Magistrados nombrados simbólicamente por el Rey, recayendo su elección efectiva en los órganos encargados de su propuesta:

  • El Congreso de los Diputados elegirá por mayoría de tres quintos a cuatro magistrados.
  • El Senado escogerá, por mayoría de tres quintos, a otros cuatro magistrados de entre los propuestos por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.[186]
  • El Gobierno propondrá a dos candidatos.
  • El Consejo General del Poder Judicial propondrá a otros dos.

Por otra parte, los miembros del Tribunal Constitucional serán nombrados de entre Jueces, Magistrados, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y abogados. Habrán de ser juristas de reconocida competencia que necesariamente reúnan quince años de experiencia profesional.[187]

El Tribunal Constitucional renovará a cuatro de sus miembros cada tres años. De esta manera, el mandato de cada uno de los Magistrados durará un total de 9 años,[188] no siendo posible su reelección para el periodo inmediatamente posterior a su cese.[189]

Estatuto

La Constitución define los aspectos básicos del estatuto de los Magistrados del Tribunal Constitucional, de manera que se establece su independencia e inamovilidad con respecto a cualquier otro poder,[190] así como una tabla de incompatibilidades tendentes a garantizar, en lo posible, su imparcialidad.

De esta forma, la Constitución señala que la condición de Magistrado del Tribunal Constitucional es incompatible con todo mandato representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal; y con cualquier actividad profesional o mercantil.[191]

Presidente

La figura del Presidente del Tribunal Constitucional recibe una escueta regulación por parte de la Ley Fundamental, señalando que será elegido de entre sus miembros por el Pleno del Tribunal, y en tal sentido, nombrado por el Rey por un periodo de tres años.[192]

La previsión constitucional es desarrollada por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que junto al Presidente incluye la figura del Vicepresidente, y que establece para ambos una votación secreta, que requerirá de mayoría absoluta en una primera vuelta. De no ser posible, la segunda votación requerirá mayoría simple. Ante un eventual empate, se celebrará nueva votación, que en caso de empatar nuevamente, supondrá la prevalencia del miembro más antiguo. Como cláusula de cierre, a igual antigüedad en el órgano, será nombrado el miembro de mayor edad.[193]

Así mismo, la Ley Orgánica señala que en caso de no coincidir el mandato de tres años del Presidente y Vicepresidente con la renovación trienal del Tribunal Constitucional, se prorrogará el mandato presidencial hasta que tal renovación se produzca efectivamente y tomen posesión los nuevos miembros.[194]

Atribuciones

La Constitución incluye un numerus apertus de atribuciones al Tribunal Constitucional, de manera que tan sólo recoge un núcleo de competencias que posteriormente pueden ser ampliadas por Ley Orgánica,[195] como de hecho sucede.

De esta manera, el texto constitucional consagra el recurso de inconstitucionalidad,[42] el recurso de amparo,[196] el conflicto de competencia autonómico,[197] las impugnaciones de resoluciones o disposiciones autonómicas[75] y la cuestión de inconstitucionalidad.[198]

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye los conflictos de competencia entre órganos constitucionales; conflictos en defensa de la autonomía local; la declaración de constitucionalidad previa de los Tratados Internacionales; y la verificación de los nombramientos de Magistrados del propio Tribunal Constitucional.[199] Igualmente se permite al Pleno del Tribunal dictar reglamentos para regular su propia organización, funcionamiento y régimen de personal o servicios.[200]

Tales competencias se clasifican doctrinalmente en cuatro categorías, si bien sólo las tres primeras tienen carácter jurisdiccional:

  • Control de constitucionalidad de Leyes y normas con rango de Ley.
    • Recurso de inconstitucionalidad.
    • Cuestión de inconstitucionalidad.
    • Declaración de constitucionalidad de Tratados Internacionales.
  • Prestación de tutela jurisdiccional directa de Derechos Fundamentales.
    • Recurso de amparo.
  • Conocimiento de los conflictos competenciales entre poderes públicos.
    • Conflicto de competencia con Comunidades Autónomas.
    • Conflicto de competencia entre órganos constitucionales.
    • Conflicto en defensa de la autonomía local.
  • Potestad de autorregulación reglamentaria.
    • Regulación de su funcionamiento y organización.
    • Regulación de personal y servicios a disposición del Tribunal.

Por otra parte, la Constitución precisa un núcleo de legitimación necesaria para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, del recurso de amparo[43] y de la cuestión de inconstitucionalidad.[198] Para el resto de procedimientos, confía su regulación al desarrollo por Ley Orgánica.[201]

En el caso del recurso de inconstitucionalidad, establece que estarán legitimados el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. Respecto al recurso de amparo, estará legitimada toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.[43] Finalmente, el artículo 163 regula la cuestión de inconstitucionalidad estableciendo una legitimación implícita a favor de los órganos del Poder Judicial.

Reforma de la Constitución española

Artículo principal: Reforma de la Constitución española

El carácter rígido de la Constitución española supone la existencia de dos procedimientos específicos para la modificación del texto constitucional, contenidos en el Título X (artículos 166 a 169).

Iniciativa

La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado.[79] Así mismo, las Asambleas autonómicas tienen atribuida una iniciativa indirecta, pudiendo remitir su propuesta a la Mesa del Congreso, y enviar hasta tres de sus miembros a defenderla ante las Cortes. En igual medida, podrán solicitar al Gobierno que adopte la iniciativa de reforma mediante proyecto de Ley.[202]

En todo caso, la remisión del artículo 166 no incluye la iniciativa popular del artículo 87.3, de manera que ésta ha de entenderse excluida en lo relativo a la reforma constitucional.[203]

Clases

La Constitución española permite la reforma de todo su contenido, al contrario que otros ejemplos del constitucionalismo comparado, que dotan a parte de su contenido de un carácter intangible.

No obstante, existen determinados capítulos de la Constitución que se consideran especialmente importantes para la estructura constitucional, y por ello, se les dota de una rigidez especial, cuyo procedimiento de reforma es tan restrictivo como la aprobación de una nueva Constitución.

Procedimiento ordinario

El procedimiento ordinario de reforma constitucional exige la aprobación de la iniciativa de reforma por una mayoría de tres quintos, tanto en el Congreso como en el Senado. De haber desacuerdo entre ambas cámaras, una comisión mixta tratará de presentar un texto consensuado que de nuevo se someterá a votación.[204]

Si el texto de la Comisión no obtiene el apoyo de los tres quintos del Senado y del Congreso de los Diputados, existe la posibilidad de conseguir su aprobación mediante la mayoría absoluta del Senado y la mayoría de dos tercios del Congreso de los Diputados.[205]

Finalmente, una décima parte de los Diputados o de los Senadores podrá solicitar que el texto aprobado por las Cortes sea sometido a referéndum vinculante.[206]


Procedimiento agravado

La Constitución considera de especial trascendencia la reforma del Título Preliminar, del Título II, o de la sección I del Capítulo II del Título I. Por ello, su modificación exigirá la utilización de un procedimiento agravado de reforma, cuya aprobación requerirá mayoría de dos tercios en ambas Cámaras, y supondrá su inmediata disolución.[204]

Tras las consiguientes elecciones generales, las nuevas Cortes habrán de volver a aprobar la modificación por una nueva mayoría de dos tercios.[205] La reforma será finalmente aprobada si obtiene su ratificación mediante referéndum.[206]

Referencias

Bibliografía

Notas

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  3. ↑ Wikisource Art. 1 CE 15 de mayo de 2010
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  6. ↑ a b Art. 1.3 CE
  7. ↑ a b Art. 137 CE
  8. ↑ Art. 2 CE
  9. ↑ Art. 138.1 CE
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  11. ↑ Art. 56 CE
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  14. ↑ Art. 12 CE
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Abreviaturas

Enlaces externos


Predecesor:
Constitución de 1931		 Constituciones de España
1978		 Sucesor:
en vigor

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