Historia del Tratado de Lisboa

La Historia del Tratado de Lisboa, refiere al desarrollo de los intentos de reforma institucional llevados a cabo por la Unión Europea que dieron como resultado la formalización de dicho documento en 2007, seguido por un proceso de ratificación concluido en noviembre de 2009 y los tramites para su entrada en vigor.^[1]

Ceremonia de firma del tratado en el Monasterio de los Jerónimos de Belém.

Antecedentes

La necesidad de revisar el marco constitucional de la UE, en particular a la luz de la adhesión de diez nuevos Estados miembros en 2004, se destacó en una declaración anexa al Tratado de Niza en 2001. Los acuerdos de Niza allanaron el camino para una nueva ampliación de la Unión mediante la reforma de los procedimientos de votación. Con la declaración de Laeken de diciembre de 2001 la UE se comprometió a mejorar la democracia, la transparencia y eficiencia, y estableció el proceso para crear una constitución con el fin de alcanzar estos objetivos. La Convención Europea fue creada, siendo presidida por el ex Presidente francés Valéry Giscard d'Estaing, y se le dio la tarea de consultar ampliamente en toda Europa con el fin de elaborar un primer borrador de la Constitución. El texto final del proyecto de Constitución fue acordado en la reunión en la cumbre de 18-19 de junio de 2004 bajo la presidencia de Irlanda.

La Constitución, tras haber sido acordada por los jefes de gobierno de los 25 Estados miembros, fue firmada en una ceremonia en Roma el 29 de octubre de 2004. Sin embargo, antes de que pudiera entrar en vigor, tenía que ser ratificada por cada Estado miembro. Dicha ratificación tomó diferentes formas en cada país, dependiendo de las tradiciones, las disposiciones constitucionales, y los procesos políticos de cada país. En 2005, los referendos celebrados en Francia y los Países Bajos rechazaron la Constitución Europea.^[2] Si bien la mayoría de los Estados miembros ya han ratificado la Constitución Europea (en su mayoría a través de la ratificación parlamentaria, si bien España y Luxemburgo celebraron referendos), debido a la exigencia de unanimidad para modificar la Constitución los tratados de la UE, se hizo evidente que no podía entrar en vigor.

Ratificación de la Constitución Europea     Ratificada     No ratificada     Rechazada en referendum     Países candidatos a la UE

El primer referendum de todos, el español, fue en el que el SÍ obtuvo la victoria más contundente, cumpliendo con los pronósticos, que anunciaban una victoria indiscutible de la opción defendida por el Gobierno de España, el Partido Socialista Obrero Español, el Partido Popular y otros partidos políticos; el no fue pedido por Izquierda Unida, Esquerra Republicana de Catalunya y por otros grupos. Sin embargo, el referéndum francés rechazó al proyecto de Constitución, defendido en ese estado por la Unión por un Movimiento Popular, la Unión para la Democracia Francesa y Los Verdes, así como de parte del Partido Socialista; los partidarios del NO eran principalmente nacionalistas, caso del Frente Nacional, y comunistas, tales como el Partido Comunista Francés y los sectores izquierdistas del Partido Socialista. También en el referéndum holandés, celebrado pocos días después del francés, resultó otro duro golpe para el proyecto, puesto que el NEE venció con un porcentaje aún más alto que en Francia.

Después de los dos noes a la Constitución Europea en referéndum (el NON francés y el NEE holandés), Luxemburgo fue el único estado que mantuvo la fecha del referéndum (los demás o bien la suspendieron o bien la anularon), que tuvo un resultado positivo.

La crisis se vio acentuada en junio de 2005 al quedar sin aprobar los presupuestos de la UE debido, especialmente, a la PAC y el Cheque británico. En diciembre siguiente , Tony Blair propuso otro presupuesto con algo más de dinero, que fue aprobado, aunque no sin críticas.

Tras el fracaso de los referendos, el proceso de ratificación quedó paralizado sine die, esperando el cambio de dirigentes en los estados más poderosos (con especial atención en Alemania y Francia). Durante este "período de reflexión", se dieron diferentes soluciones y propuestas.

Una de estas propuestas fue la del "Mini-Tratado", también conocido como "Tratado Simplificado". Ésta fue tomado fuerza después de la elección de Nicolas Sarkozy como presidente de Francia, y de la que eran partidarios, además de Sarkozy, diversos dirigentes europeos como Anders Fogh Rasmussen (primer ministro de Dinamarca) y Angela Merkel.^[3] Esta propuesta provocó un rechazo de la idea por parte del Parlamento Europeo (que votó una resolución que anuncia el rechazo a un tratado que es visto de mínimos) y de Romano Prodi que anunció que se puede dar la situación de una Europa a dos velocidades con tal de continuar avanzando hacia la integración con los países que quieran.^[4]

Desde 2004 (cuando se acordó el texto de la Constitución), todos los estados han cambiado de dirigentes excepto España, Finlandia, Luxemburgo y Países Bajos.

Nuevo impulso

En 2007, Alemania se hizo cargo de la Presidencia rotatoria de la UE y se declaró terminado el período de reflexión. En marzo, durante el 50 º aniversario de los Tratados de Roma, la Declaración de Berlín fue aprobada por todos los Estados miembros. En esta declaración se indica la intención de todos los Estados miembros llegar a un acuerdo sobre un nuevo tratado a tiempo para las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, pretendiendo contar con un tratado ratificado antes de mediados de 2009.^[5]

Ya antes de la Declaración de Berlín, el Grupo Amato (oficialmente el Comité de Acción Europeo para la Democracia, ACED) - un grupo de políticos europeos, con el respaldo de la Comisión Barroso con dos representantes en el grupo - reescribe extraoficialmente el Tratado que establece una Constitución para Europa (Constitución de la UE). El 4 de junio de 2007, el grupo presentó su texto en francés. En la Declaración de Berlín, los líderes de la UE de manera no oficial establecieron un nuevo calendario para el nuevo tratado;

Museo de Historia Alemana, engalanado con ocasión de la Declaración de Berlín.

Calendario

• 21-23 de junio de 2007: reunión del Consejo Europeo de Bruselas, el mandato de la CIG
• 23 de julio de 2007: Conferencia Intergubernamental (CIG) en Lisboa, el texto del Tratado de Reforma
• 7-8 de septiembre de 2007: reunión de Ministros de Relaciones Exteriores
• 18-19 de octubre de 2007: Consejo Europeo de Lisboa, un acuerdo definitivo sobre el Tratado de Reforma
• 13 de diciembre de 2007: Firma en Lisboa
• 1 de diciembre de 2009: Fecha prevista para la entrada en vigor

Consejo Europeo de junio de 2007

El 21 de junio de 2007, el Consejo Europeo de jefes de Estado se reunió en Bruselas para acordar las bases de un nuevo tratado para reemplazar la Constitución rechazada. La reunión tuvo lugar bajo la Presidencia alemana del Consejo de la UE, la Canciller Angela Merkel lideró las negociaciones como Presidente en ejercicio del Consejo Europeo. Después de que el Consejo trató rápidamente con sus otros asuntos, tales como decidir sobre la adhesión de Chipre y Malta a la zona del euro, se iniciaron las negociaciones sobre el Tratado, prolongándose hasta la mañana del 23 de junio de 2007. La parte más difícil de las negociaciones fue la insista de Polonia en que se adoptara un sistema de voto de "raíz cuadrada" en el Consejo de la UE.^[6]

Días antes de esta cumbre, se celebraron numerosas reuniones entre los líderes de los diferentes ejecutivos estatales. En este período Tony Blair manifestó por sorpresa cuatro "líneas rojas":

Se llegó a un acuerdo sobre un mandato de 16 páginas para una Conferencia Intergubernamental, que propuso la eliminación de gran parte de la terminología constitucional y muchos de los símbolos del antiguo texto de Constitución Europea. Además, se acordó recomendar a la CIG que las disposiciones de la antigua Constitución europea debían modificarse en algunos aspectos fundamentales (como el sistema de voto o la política exterior). Debido a la presión ejercida por el Reino Unido y Polonia, también se decidió añadir un protocolo a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (se aclara que no se puede ampliar los derechos de los tribunales para revocar la legislación nacional en Gran Bretaña o Polonia). Además se dispusó que la propuesta de nuevo sistema de votación que fue parte de la Constitución Europea no será utilizada antes de 2014.^[8]

En la reunión de junio, surgió el nombre de "Tratado de Reforma», por último aclarar que el enfoque constitucional fue abandonada. Técnicamente, se convino en que el Tratado de Reforma modifique tanto el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) para incluir la mayoría de las disposiciones de la Constitución Europea, sin embargo no se combinan en un solo documento. También se acordó cambiar el nombre del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que es el principal acuerdo de cooperación funcional de la mayoría de las disposiciones sustantivas de Derecho primario europeo, al "Tratado de Funcionamiento de la Unión". Además se acordó, que a diferencia de la Constitución Europea en el que la Carta hacia parte del documento, sólo habría una referencia a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea para hacer que el texto sea jurídicamente vinculante. Después de que el Consejo, Polonia indicó que deseaba volver a abrir algunas áreas. Durante el mes de junio, el Primer Ministro de Polonia desató una controversia al declarar que Polonia tendría una población sustancialmente mayor si no fuera por la Segunda Guerra Mundial.^[9] Otra cuestión fue que primer ministro holandés Jan-Peter Balkenende logró un mayor papel para los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones de la UE.^[10]

Otros puntos del acuerdo:

• El Ministro de Asuntos Exteriores cambia de denominación, ahora será llamado Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
• Reducción del tamaño de la Comisión europea a partir de 2013.
• Supresión del veto en unas 40 políticas.
• Cláusula para permitir a un Estado miembro abandonar la Unión.
• Ampliación de las competencias del Parlamento Europeo.
• Se reconoce la personalidad jurídica de la UE y también la primacía del derecho comunitario sobre el nacional.
• La simbología de la Unión: ni el himno europeo, ni la bandera europea, ni la capital, ni la moneda única europea se verían recogidas en el nuevo texto europeo.

Conferencia Intergubernamental

Lech Kaczyński y José Sócrates en septiembre de 2007.

Portugal apoyó y presionó a Alemania para llegar a un acuerdo sobre un mandato para una Conferencia Intergubernamental (CIG) bajo su Presidencia. Después de junio y las negociaciones sobre un arreglo final de 16 páginas para el nuevo marco de Tratado de Reforma, la Conferencia Intergubernamental sobre la realidad, la redacción del nuevo tratado se inició el 23 de julio de 2007. El Comité Intergubernamental fue abierto tras una breve ceremonia. La Presidencia portuguesa presentó un documento de 145 páginas (con un extra de 132 páginas de 12 protocolos y 51 declaraciones), titulado el "Proyecto de Tratado por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea» y la publicó en el sitio web del Consejo de la Unión Europea como punto de partida para el proceso de redacción.^[11]

Además de los representantes gubernamentales y académicos jurídicos de cada Estado miembro, el Parlamento Europeo envió tres representantes. Estos eran el conservador Elmar Brok, el socialdemócrata Enrique Barón y el liberal Andrew Duff.^[12]

Antes de la apertura de la CIG, el Gobierno polaco expresó el deseo de renegociar el acuerdo de junio, sobre todo el sistema de votación, pero cedió bajo la presión política ejercida por la mayoría de los demás Estados miembros, debido a un deseo de no ser visto como el único creador de problemas en las negociaciones.^[13]

Redacción y firma del documento

El Consejo Europeo de octubre, dirigido por el Primer Ministro de Portugal y Presidente en ejercicio del Consejo Europeo, José Sócrates, reunió a expertos jurídicos de todos los Estados miembros para desidir el proyecto final del Tratado. Durante el consejo, se puso de manifiesto que el Tratado de Reforma se llamará Tratado de Lisboa, ya que su firma se llevaría a cabo en Lisboa, ya que Portugal era el titular de la Presidencia del Consejo en el momento.

En la reunión del Consejo Europeo el 18 de octubre y 19 de octubre de 2007 en Lisboa, se hicieron algunas concesiones de última hora para garantizar la firma del tratado.^[14] Esto incluyó una redacción un poco más detallada para revivir el compromiso de Ioánina, además del nombramiento de un nuevo abogado general del Tribunal de Justicia Europeo. La creación un Abogado General permanente "Polaco" fue permitida por un aumento del número de abogados generales del 8 al 11.^[15]

El tratado fue firmado 13 de diciembre de 2007 por los jefes de gobierno de los Estados miembros en el Monasterio de los Jerónimos de Belém, Portugal. El Primer Ministro británico Gordon Brown no participó en la ceremonia principal, prefiriendo firmar el tratado por separado horas después de que lo hicieran los demás delegados. La obligación de comparecer ante un comité de parlamentarios británicos se citó como la razón de su ausencia.^[16]

Proceso de ratificación
(Lista ordenada cronológicamente)
Signatario Vía de ratificación	Porcentaje de votos
	A favor	• En contra	• Abs
Hungría 17 de diciembre de 2007[17] 325 5 Abstención 14
•Asamblea Nacional	94,47	1,45	4,06
Eslovenia Asamblea[18] 29 de enero de 2008 74 6 Abstención 10
•Asamblea Nacional	82,2	6,6	11,1
Malta Parlamento[19] 29 de enero de 2008 65 0 Abstención 0
•Parlamento	100	0,0	0,0
Rumania Parlamento y Senado (Sesión conjunta)[20] 04 de febrero de 2008 387 1 Abstención 1
•Parlamento y Senado	99,4	0,25	0,25
Francia Asamblea Nacional[21] 7 de febrero de 2008 336 52 Abstención 17 Senado[22] 8 de febrero de 2008 265 42 Abstención 13
•Asamblea Nacional •Senado	82,9 82,8	12,8     13,1	4,19 4,05
Unión Europea Parlamento Europeo[23] 20 de febrero de 2007 525 115 Abstención 29
•Parlamento	78,4	17,2	4,3
Bulgaria Asamblea Nacional[24] 21 de marzo de 2008 195 15 Abstención 1
•Asamblea Nacional	92,4	7,1	0,45
Polonia Parlamento[25] 1 de abril de 2008 384 56 Abstención 12 Senado[26] 2 de abril de 2008 74 17 Abstención 6
•Parlamento •Senado	84,9 76,2	12,3     18,5	2,6 6,1
Eslovaquia Consejo[27] 10 de abril de 2008 103 5 Abstención 1
•Consejo	94,4	4,5	0,9
Portugal Asamblea de la República[28] 23 de abril de 2008 208 21 Abstención 0
•Asamblea de la República	90,8	9,1	0,0
Austria Consejo Nacional[29] 9 de abril de 2008 151 27 Abstención 0 Consejo Federal[30] 24 de abril de 2008 58 4 Abstención 0
•Consejo Nacional •Consejo Federal	84,8 92,9	15,1     7,0	0,0 0,0
Dinamarca Parlamento[31] 24 de abril de 2008 90 25 Abstención 0
•Parlamento	78,2	21,7	0,0
Lituania Parlamento[32] 08 de mayo de 2008 83 5 Abstención 23
•Parlamento	74,7	4,5	20,7
Letonia Parlamento[32] 09 de mayo de 2008 70 3 Abstención 1
•Parlamento	94,5	4,0	1,3
Alemania Parlamento[33] 24 de abril de 2008 515 58 Abstención 1 Senado[34] 23 de mayo de 2008 65 0 Abstención 4
•Parlamento •Senado	89,7 93,5	10,1     0,0	0,17 6,25
Luxemburgo Cámara de Diputados[35] 29 de mayo de 2008 47 1 Abstención 3
•Cámara de Diputados	92,1	1,96	5,88
Estonia Consejo[36] 11 de junio de 2008 91 1 Abstención 0
•Consejo	97,8	1,08	0,0
Grecia Parlamento[37] 11 de junio de 2008 250 42 Abstención 8
•Parlamento	83,3	13,3	2,66
Chipre Casa de Representantes 3 de julio de 2008 31 17 Abstención 1
•Casa de Representantes	63,3	34,7	0,0
Bélgica Las votaciones se desarrollaron entre el 6 de marzo y el 11 de julio de 2008. La ratificación parlamentaria se concluyó con el voto a favor de la asamblea regional flamenca tras un complejo proceso debido a la división lingüística.[38]
•Cámara de Representantes •Senado •Parlamento de Bruselas •Parlamento Flamenco •Parlamento de Valonia •PCF •PDG	86,5 84,1 85,5 76 90,1 95,5 88	10,4      14,0      13,2      22      4,1      0,0      8	3,0 1,7 1,2 2 5,8 4,5 4
España Congreso de los Diputados[39] 26 de junio de 2008 322 6 Abstención 2 Senado[40] 15 de julio de 2008 232 6 Abstención 2
•Congreso de los Diputados •Senado	97,5 96,6	1,8     2,5	0,6 0,8
Italia Cámara de Diputados[41] 31 de julio de 2008 551 0 Abstención 0 Senado[42] 23 de julio de 2008 386 0 Abstención 0
•Cámara de Diputados •Senado	100 100	0,0     0,0	0,0 0,0
Países Bajos Cámara Alta 60 15 Abstención 0 Cámara Baja[43] 8 de julio de 2008 111 39 Abstención 0
•Cámara de Alta •Cámara Baja	80 73,3	20,0     26,6	0,0 0,0
Suecia 10 de diciembre de 2008[44] 243 39 Abstención 13
•Parlamento	82,37	13,22	4,41
Reino Unido Cámara de los Comunes 11 de marzo de 2008 346 206 Abstención 94 Cámara de los Lores 18 de junio de 2008 277 184 Abstención 0
•Cámara de los Comunes	53,6	31,9	14,5
•Cámara de los Lores	60,1	39,9	0,0
Finlandia Parlamento[36] 11 de junio de 2008 151 27 Abstención 0 Parlamento de Åland - - - Abstención -
•Parlamento	84,8	15,2	0,0
República Checa Asamblea Nacional[45] 18 de febrero de 2009 125 72 Abstención - Senado[46] 6 de mayo de 2009 54 20 Abstención 5
•Asamblea Nacional	63,4	26,6	0,0
•Senado	68,4	43,6	0,0
Irlanda Primer referéndum[47] 12 de junio de 2008 752,451 862,415 Abstención Segundo referéndum[48] 2 de octubre de 2009 1.214.268 594.606 Abstención
•Primer referéndum •Segundo referéndum	46,6 67,1	53,4     32,8	0,0 0,0

Proceso de ratificación

La tabla de la derecha muestra el progreso de la ratificación en los diferentes Estados miembros de la Unión Europea. Se debe tener en cuenta que el dictamen del Jefe de Estado representa la aprobación del procedimiento parlamentario, mientras que la deposición del Tratado se refiere a la última etapa de ratificación.

La mayoría de los estados han ratificado el tratado mediante procesos parlamentarios. El Parlamento Europeo y algunos territorios especiales de Estados miembros de la UE llevan a cabo las votaciones de los tratados. Con respecto a estos territorios un rechazo podría provocar que el tratado no se aplique en el territorio en cuestión, aunque esto depende de la legislación nacional aplicable en el territorio en cuestión. Los votos no afectarán el proceso de ratificación y el tratado podría entrar en vigor aunque estas entidades aprueben o no el tratado.

Hungría fue el primer estado en ratificar el Tratado de Lisboa el 17 de diciembre de 2007, y la República Checa finalizó el proceso en noviembre de 2009.^{[49] [50]}

En Reino Unido, el 11 de marzo de 2008, la Cámara de los Comunes ratificó el Tratado. El 18 de junio siguiente la Cámara de los Lores aprobó el proyecto de ley que incorpora el Tratado en la legislación británica tras rechazar la propuesta del Partido Conservador de aplazar dicha votación a octubre, completando de esta forma el trámite parlamentario del proceso de ratificación es este país.^[51] Por otra parte, en Alemania, el presidente Horst Köhler firmó el acta de ratificación del tratado en septiembre de 2009,^[52] tras la aprobación parlamentaria del tratado en mayo de 2008, el dictamen del Tribunal Constitucional en junio de 2009 y la subsiguiente adopción de la legislación complementaria.^[52]

Irlanda fue el único Estado miembro que celebró referendums sobre el Tratado de Lisboa, además de una votación parlamentaria. El gobierno irlandés decidió poner el asunto a un referéndum sobre la base del asesoramiento jurídico que de lo contrario violaría la Constitución irlandesa. Esto surgió a partir de una decisión de la Corte Suprema irlandesa en 1987 que dictaminó que los cambios significativos de los Tratados de la Unión Europea requiere la autorización del pueblo irlandés en la forma de un Referéndum.

Todos los miembros de los tres partidos gubernamentales apoyaron el "Sí" en las campañas, al igual que todos los partidos de la oposición con los miembros en el Parlamento, con la excepción del Sinn Féin.^[53] Durante el primer referéndum, el Partido Verde no adoptó una posición oficial, tras haber fallado para llegar a una mayoría de dos tercios en ambos sentidos en un congreso del partido en enero de 2008, dejando a los miembros libertad para decidir. La mayoría de los sindicatos irlandés y las organizaciones empresariales apoyaron también la campaña del "Sí".

Por su parte, los votantes irlandeses, rechazaron el tratado en la primera votación realizada el 12 de junio de 2008, donde el 53,4% de los electores se pronunciaron en contra del Tratado y 46,6% a favor, sobre un total del 53,1% de votantes. Sin embargo, el Gobierno irlandés impulsó una votación definitiva sobre la cuestión el 2 de octubre de 2009, el la que con un 59% de participación, el 67,13% de los votos resultó favorable al Tratado y el 32,87% fue desfavorable a la ratificación del mismo.^[48]

Hubo llamadas fallidas a los gobiernos para celebrar referendos en algunos otros Estados miembros.

Entrada en vigor

Con el fin de entrar en vigor jurídicamente, el Tratado de Lisboa debía ser ratificado en todos los Estados miembros. Como esto no sucedió como estaba previsto, a finales de 2008, el Tratado entró en vigor el primer día del mes siguiente al de la última ratificación,^[54] es decir, el 1 de diciembre de 2009.^[55]

Sin embargo en 2008, Suecia que ostenta la presidencia del Consejo en el segundo semestre de 2009, negoció que el Tratado entraría en vigor, a efectos de la Presidencia del Consejo, en el siguiente turno a su ratificación.^[56]