Agua potable y saneamiento en Argentina

Argentina: Agua y Saneamiento
Datos
Cobertura del agua potable(definición amplia incluso pozos)	96%[1]
Cobertura del saneamiento (definición amplia incluso fosas sépticas)	91%[1]
Cobertura del agua (conexiones domiciliarias de la red pública)	79%[1]
Cobertura del alcantarillado	44%[1]
Continuidad de servicio(%)	En su mayoría continuo[2]
Uso de agua urbano promedio (l/c/d)	370 en Buenos Aires (estimado)
Tarifa de agua promedio (US$/m³)	0.48 (2004)[3]
Porcentaje de usuarios con micromedición	20-30% (estimado)[4]
Inversión anual en agua y saneamiento	valor no disponible
Porcentaje de autofinanciamiento por parte de las empresas de servicio público	zero
Porcentaje de financiameinto por impuestos	valor no disponible
Porcentaje de financiamiento externo del país	valor no disponible
Instituciones
Descentralización a los municipios	Considerable desde 1980
Compañía nacional de agua y saneamiento	Ninguna
Regulador de agua y saneamiento	Al nivel provincial
Responsible para deseñar políticas	Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Ley sectorial	Algunas provincias
Número de proveedores de servicios urbanos	1650
Número de proveedores de servicios rurales	valor no disponible

Argentina enfrenta cinco desafíos significativos en el sector de abastecimiento de agua potable y saneamiento: (i) baja cobertura con un alto grado de prestación de servicios para su nivel de ingresos; (ii) calidad deficiente de los servicios; (iii) altos niveles de contaminación de las fuentes y los cuerpos receptores; (iv) reducida recuperación de costos; y (v) definición deficiente de la asignación de responsabilidades entre las instituciones del sector.

Contenido 1 Acceso 2 Calidad del servicio 2.1 Agua potable 2.2 Saneamiento 3 Impacto en la salud 4 Contaminación de recursos hídricos 5 Historia y acontecimientos recientes 5.1 La transformación del sector en los años '90 5.1.1 La privatización 5.1.2 La comercialización y el cambio de la “Cultura del no pago” 5.1.3 La introducción de la regulación autónoma 5.2 El impacto de la transformación del sector 5.2.1 El caso de Aguas Argentinas en Buenos Aires 5.2.2 El caso de la Provincia de Salta 5.3 La renacionalización 5.4 Agua + Trabajo 5.5 Acontecimientos recientes 6 Responsabilidad por el abastecimiento de agua y el saneamiento 6.1 Políticas y regulación 6.2 Prestación de los servicios 7 Aspectos económicos 7.1 Tarifas 7.2 Recuperación de costos y financiación 7.3 Cobrabilidad 8 Cooperación externa 8.1 Banco Interamericano de Desarrollo 8.2 Banco Mundial 9 Referencias 10 Otras fuentes 11 Véase también 12 Enlaces externos

Acceso

Según el Censo 2001, 80% de los argentinos usaban la red pública como fuente principal de agua para beber y cocinar. 17% usaban agua de perforaciones o pozos, mientras que un 3% tenían como fuente principal de agua para beber y cocinar la colecta de agua de lluvia, carro-cisternas, ríos, canales o arroyos. Los detalles se muestran en la tabla siguiente:

	Por cañería dentro de la vivienda	Fuera de la vivienda pero dentro del terreno	Fuera del terreno	Total
Red pública (agua corriente)	72,4%	6,5%	1,2%	80,1%
Perforación	9,1%	3,2%	0,6%	12,8%
Pozo	1,7%	1,9%	0,6%	4,3%
Agua de lluvia	0,4%	0,5%	0,2%	1,1%
Transporte por cisterna	0,4%	0,2%	0,3%	0,9%
Río, canal, arroyo	0,1%	0,3%	0,4%	0.8%
Total	84,1%	12,5%	3,4%	100%

Fuente: Censo 2001^[5]

La OMS muestra estas datos, actualizados a 2004, de forma separada para áreas urbanas y rurales. Según estos datos, Argentina ha alcanzado en zonas urbanas un acceso a fuentes mejoradas de agua potable del 98% y una cobertura de saneamiento del 92%. Sin embargo, en las zonas rurales, donde vive el 10% de la población, el acceso a una fuente mejorada de agua potable es del 80% y la cobertura de saneamiento es del 83%, siempre utilizando la definición amplia de acceso de la OMS. Utilizando una definición más estrecha, aún en áreas urbanas solamente un 79% tiene acceso a conexiones domiciliarias de agua potable y un 83% al alcantarillado.^[1]

		Urbano (90% de la población)	Rural (10% de la población)	Total
Agua	Definición amplia	98%	80%	96%
	Conexiones domiciliarias	83%	45%	79%
Saneamiento	Definición amplia	92%	83%	91%
	Alcantarillado	48%	5%	44%

Fuente: Programa de Monitoreo Conjunto OMS/UNICEF(JMP/2006). Datos para agua y saneamiento basados en el censo 2001 del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).^[5]

En general las carencias de acceso están asociadas a un bajo nivel socioeconómico de la población, constituyendo “población en riesgo sanitario”, situación que se agrava en zonas con alta incidencia del cólera.^[6]

Según un estudio del CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) el incremento en el acceso entre los censos de 1991 y 2001 fue menos en las provincias más empobrecidas.^[7]

Metas del Milenio El Gobierno argentino se ha fijado las siguientes metas para alcanzar las metas del milenio en el sector de agua potable y saneamiento:

• Reducir en dos terceras partes la proporción de la población sin acceso a agua potable entre los años 1990 y 2015.
• Reducir en dos terceras partes la proporción de la población sin acceso a desagües cloacales entre los años 1990 y 2015.

Estas metas implican en los siguientes niveles de acceso:

	2007	2011	2015
Agua potable (conexiones domiciliarias)	80%	83%	90%
Acceso a desagües cloacales (alcantarillado)	48%	62%	65%

Fuente: Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Presidencia de la Nación: Objetivos de Desarrollo del Milenio - Informe País 2007. Las metas han sido definidas por el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA)^[8]

Calidad del servicio

No se encontraron datos completos sobre la situación de la calidad del agua potable y saneamiento en Argentina.

Agua potable

En general, el servicio es continuo y el agua es de calidad potable en las zonas urbanas^[2]

Calidad del agua La calidad del agua potabilizada suministrada es considerada adecuada en términos generales para el uso doméstico e industrial, estimándose que más del 90 % de la población nacional recibe agua potable de acuerdo con los estándares de salud pública.^[6]

En algunas de las ciudades más representativas, en el 2005 el nivel de ejecución de controles de agua potable respecto de las normas era superior al 100%, mientras que la conformidad con los parámetros establecidos varía entre un 93 y un 100%.^[9]

Continuidad y presión En la mayoría de las ciudades, la continuidad del servicio de agua potable en las áreas urbanas es del 100 %. Sin embargo, en algunas ciudades del interior con un clima seco los racionamientos de agua en los meses de verano son un suceso frecuente. Aún en las ciudades con servicio continuo, muchos usuarios reciben agua con presión menor que el prescripto en las normas. Por ejemplo, en Buenos Aires solamente 32% de los usuarios recibieron agua con una presión de más de 10 metros de columna de agua en 2004.^[10]

Uso de agua y pérdidas El promedio nacional de producción de agua por habitante servido se estima en 380 L/hab/día. El consumo medio real sobre la base de los resultados de sectores que operan con micromedición es del orden de los 180 L/hab/día. Las pérdidas en las etapas de producción y distribución de agua son del orden del 40 % del total producido.^[6]

Saneamiento

En lo referente al saneamiento, los sistemas de recolección de las aguas residuales son insuficientes para manejar el creciente flujo, a medida que un número cada vez mayor de hogares se conecta a los sistemas de alcantarillado, lo que provoca frecuentes desbordes.

La parte de las aguas residuales que recibe tratamiento varía en gran escala entre las provincias del país. Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), a nivel nacional, el 10% de las aguas servidas recibió tratamiento en 1999. En algunas capitales provinciales, como Mendoza, Córdoba, Tucumán, Neuquén, Jujuy, Salta y San Juan la mayor parte de las aguas residuales fue tratada, mientras que en las dos regiones urbanas más grandes del país, Buenos Aires y Rosario, el tratamiento no alcanza el promedio del país,^[9] lo que resulta en problemas graves para el medio ambiente.

Impacto en la salud

Las enfermedades relacionadas con el agua más frecuentes en la Argentina son las gastrointestinales agudas, la paratifoidea, la fiebre tifoidea y las parasitosis intestinales. La diarrea es uno de los problemas de salud más acuciante. La incidencia media anual en niños menores de cinco años es de 3,5 episodios cada mil, uno de los cuales puede ser prolongado y dar lugar a una deshidratación, cuya gravedad varía de acuerdo al microorganismo infeccioso, la intensidad de la infección, la edad y el estado nutricional e inmunidad del niño. La hepatitis (“A” y las sin especificar) presenta una fuerte incidencia, registrándose en 1997 en el ámbito nacional 30.661 notificaciones, evidenciando marcados incrementos en coincidencia con las áreas de bajo nivel socioeconómico.^[6]

Contaminación de recursos hídricos

El control de los efluentes industriales es muy débil, debido a la superposición de responsabilidades. A esto se le debe sumar la falta de una cultura de la preservación de los recursos naturales. El resultado es una fuerte contaminación de las fuentes, tanto superficiales como subterráneas, en casi todos los conglomerados urbanos. En las zonas de explotación agrícola intensiva, el uso descontrolado de agroquímicos contribuye a la contaminación de los recursos hídricos.^[6]

Historia y acontecimientos recientes

Desde 1880 hasta 1980, la empresa nacional Obras Sanitarias de la Nación (OSN) tuvo la responsabilidad por la prestación de los servicios de agua y alcantarillado en las principales ciudades, mientras que poblaciones más pequeñas estaban a cargo de las Provincias, los municipios, de cooperativas locales o, en algunos casos, empresas privadas. Por ejemplo, Carmen de Patagones es el único asentamiento de la República Argentina --- fuera de dos ciudades capitales que ya tenían una pequeña red de provisión domiciliaria de aguas corrientes en manos del Estado--- cuyos habitantes desde el año 1874 fueron teniendo la red de aguas corrientes suministrada por una empresa privada, llamada Empresa de Aguas Corrientes de Patagones Francisco Arró.^[11]

En 1980, el gobierno militar de Jorge Rafael Videla descentralizó la prestación de los servicios de agua y saneamiento en las principales ciudades atendidas por OSN, transfiriendo sus responsabilidades a los gobiernos provinciales. Cada provincia adoptó su propio modelo de prestación de servicios (municipal, empresa pública, cooperativa u otros). La única excepción estaba el área metropolitana de Buenos Aires, que continuó siendo atendida por OSN.

La transformación del sector en los años '90

Entre 1991 y 1999, bajo el gobierno de Carlos Menem, y como parte de uno de los programas de privatización de servicios públicos de mayor envergadura en el mundo, se inció un proceso de transformación del sector incluyendo la participación del sector privado, la comercialización de empresas públicas y la creación de entes reguladores autónomas al nivel provincial.

La privatización

En los años 90 se suscribieron concesiones de agua y saneamiento con el sector privado en el 28% de las municipalidades, cubriendo al 60% de la población del país.^[12]

La primera concesión fue la de la provincia de Corrientes, en el año 1991, cuando se le delegaron los servicios a Aguas de Corrientes SA. Sin embargo la concesión con mayor visibilidad fue suscrita en 1993 para el área metropolitana de Buenos Aires con un consorcio liderado por la firma francesa SUEZ[1], que luego dio origen a la empresa Aguas Argentinas SA. Otros consorcios, liderados por la misma empresa, se hicieron cargo de los servicios de las ciudades de Santa Fe, Rosario y otras en la provincia de Santa Fe (Aguas Provinciales de Santa Fe SA) en 1995, y de los servicios de agua potable en la ciudad de Córdoba (Aguas Cordobesas SA) en 1997, mientras que un consorcio liderado por Vivendi, hoy Veolia [2], se hizo cargo de los servicios de la ciudad de Tucumán (Aguas de Tucumán SA) y otro liderado por Saur [3], de la ciudad de Mendoza (Obras Sanitarias de Mendoza SA)[4] en 1998. Varios distritos de la Provincia de Buenos Aires pasaron a ser servidos por una empresa del grupo Enron Azurix Bs. As. SA, mientras que otros consorcios de empresas locales se hicieron cargo de los servicios en distintas provincias como Santiago del Estero (Aguas de Santiago SA)], Salta Aguas de Salta SA en 1999, Formosa (Aguas de Formosa SA), La Rioja Aguaslar SA y Misiones (Servicio de Aguas de Misiones SA) y otros de algunas ciudades de la Provincia de Buenos Aires como Pilar Sudamericana de Aguas SA, Campana Aguas de Campana SA y Balcarce (Aguas de Balcarce SA).

La comercialización y el cambio de la “Cultura del no pago”

Con las políticas de eficientización de la prestación de los servicios de agua y saneamiento, traducidas en la concesión de los mismos a la gestión privada y a la reconversión de organismos estatales en Sociedades Anónimas o del Estado, las empresas se encontraron con la tarea de modificar una "cultura del no pagó".

En los procesos de transformación del sector se incluyeron en los Pliegos de Licitación una serie de medidas tendientes a superar ésta cultura, como son: el cambio de gestión del servicio en lo institucional y comercial, la posibilidad del corte por mora y la implementación de los sistemas de medición, que permiten la facturación por lo consumido, dándole al cliente una clara señal de que ahora abona por un servicio del cual ha hecho uso.^[6]

La introducción de la regulación autónoma

Una de las ganancias de la política de transformación del sector en los años ’90, en términos institucionales, ha sido la separación de los roles de fijación de políticas, regulación y control y prestación de los servicios. Entonces el Estado se había reservado las funciones de formulación de las políticas sectoriales y la regulación y el control de las concesiones, delegando la prestación, en algunos casos, a empresas privadas.

En la Argentina se adoptó el modelo de regulación por agencia en el que la regulación está a cargo de una agencia especializada (ente regulador), autónomo y autárquico, a cargo del control del cumplimiento de la normativa vigente y la regulación de la prestación de los servicios.^[6]

El impacto de la transformación del sector

Varios trabajos que se han publicado en los últimos años, al momento de evaluar el impacto de la política de transformación del sector en la Argentina, y particularmente el impacto de la participación del sector privado, coinciden en resaltar el logro de notables mejoras en la calidad de los servicios, en la cobrabilidad, en las inversiones y en la atención a los usuarios y en la infraestructura, comparados con los años en los que el Estado era el principal prestador. Sin embargo el común denominador de las concesiones fue el incumplimiento de las condiciones pactadas y las sucesivas renegociaciones contractuales, ya sea para aumentar las tarifas o bien para disminuir las obligaciones de inversión.^[13] Muchos de estos incumplimientos fueron una consecuencia de la crisis económica de 2001.

Respecto a la calidad de los servicios se priorizaron las acciones de preparación y puesta en marcha de programas de inspección, rehabilitación y mantenimiento, regulación de presiones, reducción de pérdidas físicas e implantación de procesos de control. Las áreas comerciales reflejan mejoras en los sistemas de facturación y recaudación, actualización de catastros de clientes, reclasificación e incorporación de nuevos clientes, sistematización y descentralización de la información y una mejor atención a las demandas y reclamos de los clientes. Gran parte de estas mejoras se alcanzaron por medio de prácticas administrativas simples que no demandaron grandes inversiones o la incorporación de tecnologías de alta sofisticación.^[6]

La mejor en la calidad de los servicios parece haber tenido un cierto impacto en la calidad de vida de una parte de la población, pues estando a un estudio realizado en 2002 que evaluó el impacto de la privatización sobre la mortalidad infantil con base en datos generados por una encuesta domiciliaria, se podría afirmar que durante el período 1991-1997, ésta se redujo 5 a 7 por ciento más en áreas privatizadas que en aquellas que continuaban bajo el control público o en manos de cooperativas. Dicha encuesta también encontró que el efecto era aún mayor en las zonas más pobres (24%). Los autores estiman que la razón principal de esto radica en la expansión del acceso al agua, la cual se concentró en las áreas que, previo a la participación del sector privado, habían quedado desatendidas. Por ejemplo, mientras la empresa estatal (OSN) había invertido US$ 25 millones por año en sus 10 últimos años, Aguas Argentinas SA aumentó la inversión anual promedio a US$ 200 millones por año entre 1993 y 2000.^[14]

El caso de Aguas Argentinas en Buenos Aires

El mayor y más conocido caso de participación privada en el sector argentino de agua potable y saneamiento fue la concesión de Buenos Aires, que fue firmado en 1993 y rescindido en 2006. Todavía sus consecuencias resultan polémicas y a comienzos de 2008 un caso queda pendiente ante el ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Críticos de la concesión resaltan que el concesionario no cumplió con sus obligaciones previstas en el contrato. Cuando el gobierno rescindió el contrato en 2006, argumentó que Aguas Argentinas falló en ejecutar sus funciones en cuanto a expansión de cobertura y calidad. Según el gobierno, el agua distribuida contenía altos niveles de nitrato y el concesionario no cumplió ni con las normas de presión ni con la construcción de centrales de abastecimiento de agua.^[15] Por otra parte, defensores de la participación privada opinan que la congelación de tarifas durante la devaluación del peso redujo de manera evidente el valor real de ventas y por eso dificultó alcanzar las metas originales.

Un factor que puede haber contribuido al término anticipado de la concesión fue su preparación precipitada. Alcázar y otros enumeran características que señalan un proceso urgente:^[16]

1. La agencia de regulación ETOSS (Ente Tripartito de Obras de Servicios de Saneamiento) fue fundada en poco tiempo como parte del proceso de participación privada y entonces careció de experiencia.
2. La información disponible en el contrato de concesión fue tan incompleta que el gobierno argentino se negó a asumir la responsabilidad de aquella información. Esto puede haber llevado al concesionario a aceptar en espera de una futura renegociación.^[17]
3. En vez de introducir un nuevo y más transparente sistema tarifario, se adoptó el sistema antiguo de OSN.

Además, en la toma de decisiones la agencia de regulación fue circunvalada reiteradamente, por ejemplo cuando el contrato fue renegociado en 1997. De esa manera, ETOSS fue debilitado más.^[18] El contrato de concesión garantizó a Aguas Argentinas recibir dólares a la tasa de cambio 1:1, también después de la devaluación del peso. Solanes señala que esta práctica impide que el concesionario busque financiamiento en mercados locales para evitar los riesgos de fluctuación de tipos de cambio. Según Solanes, además las necesidades de la población pobre no estaban representadas en el contrato. No se contempló subsidios para los pobres ni la expansión de cobertura fue fomentada, ya que conexiones nuevas no fueron asequible a muchas personas y usuarios nuevos deberían pagar para la expansión de la infraestructura.^[19]

De acuerdo con SUEZ, durante los trece años que duró su concesión para Buenos Aires, se extendió la cobertura de los servicios de agua a 2 millones de personas, y la del saneamiento a 1 millón de personas. Luego de la crisis económica del 2002, ya no fue posible mantener ese nivel de inversión, por lo que se recurrió a un “modelo de gestión participativo”, implementado entre el Estado, los Municipios y Aguas Argentinas, que benefició con conexiones domiciliarias de agua potable a unos 100.000 habitantes de vecindarios pobres y barrios marginales del gran Buenos Aires, entre los años 2003 y 2005.^[20]

El caso de la Provincia de Salta

El gobierno de la Provincia de Salta inicio una reforma del sector de agua potable y saneamiento en 1996. Mientras que muchas otras provincias y municipios argentinos buscaron la participación del sector privado para mejorar los servicios de agua y saneamiento en la misma época, el caso de Salta tiene algunas características especiales.^[21]

La primera diferencia es que el gobierno de Salta se reunió con varios municipios y organizaciones de usuarios para discutir los beneficios y los riesgos de las concesiones antes de realizar la subasta. Este proceso consultivo continúo con el concesionario después de que el contrato se firmara. Segundo, el gobierno considero que los servicios de agua y saneamiento en localidades pobres no debían ser financiados únicamente a través de tarifas y decidió subsidiar inversiones además de subsidiar al consumo. Tercero, la agencia reguladora permitió a los concesionarios proporcionar servicios de menor calidad en áreas aisladas y poco rentables para servicios convencionales. Cuarto, la agencia reguladora incrementó la tarifa antes y después de la crisis económica de 2001. Estos incrementos fueron menores que aquellos que hubieran sido necesarios sin ayudas al consumo o niveles de servicio flexibles. Por último, el gobierno “ignoro el paradigma tradicional de permitir pujar en la subasta solo a compañías con notable experiencia en agua potable y saneamiento”. Esta política había favorecido a grandes compañías multinacionales. Sin embargo, en Salta la empresa argentina constructura MECON S.A., con experiencia en carreteras de peaje y en el sector eléctrico, gana la subasta y subcontrata con la empresa estatal de servicios públicos brasileña SANEPAR para asistencia técnica en el tema de agua.^[21]

Esta concesión privada contribuyó a un incremento substancial en el acceso a agua potable y saneamiento desde el momento de la concesión en 1999 hasta 2005. También proporcionó un descenso significativo en los cortes del servicio y se mejoró la atención al cliente. Trece municipios mas se unieron al contrato cuando los beneficios se materializaron, incrementando el número de municipios abastecidos por el concesionario a 56.^[21]

Mientras muchas otras concesiones privadas en Argentina rescindieron durante la crisis económica de 2001, la concesión en Salta sobrevivió, aun con algunos problemas. En febrero de 2008, la agencia reguladora inicio un procedimiento penal contra el concesionario debido a que su planta de tratamiento de aguas negras en el Río Arenales no estaba funcionando debidamente.^[22]

La renacionalización

Cuando se abondonó la convertabilidad del peso argentina con el dólar estadounidense, las tarifas fueron convertidas de dólares a pesos devaluados e inmediatamente congeladas. Los operadores que estaban endeudados en dólares se vieron en serias dificultades al percibir sus ingresos por tarifas a un tercio de lo esperado, debido a la devaluación. La situación además se fue deteriorando con el tiempo, pues las tarifas fueron congeladas mientras los costos operativos fueron aumentando por efectos de la inflación.

Dos concesiones cayeron antes de la crisis de 2001: la de la Provincia de Buenos Aires y la de Tucumán. Luego de la crisis, bajo el gobierno de Néstor Kirchner, casi todas las concesiones entraron en crisis por la devaluación, el congelamiento de las tarifas y el aumento de costos por la inflación. Se abrió así una masiva instancia de renegociación de concesiones, no solo del sector de agua y saneamiento sino de todos los sectores de servicios públicos concedidos. Como resultado de estas renegociaciones, muchas concesiones fueron canceladas y la responsabilidad por la prestación de esos servicios volvió a manos del Estado. Las renegociaciones que fracasaron dieron origen a reclamos en el tribunal del CIADI.^[23]

En el caso del área metropolitana de Buenos Aires se creó por ley una empresa bajo la forma de sociedad anónima, de propiedad mayoritaria del Estado Nacional, llamada Agua y Saneamientos Argentinos, la que se hizo cargo de la prestación de los servicios en 2006.^[24] Al principio del año 2008, el gobierno de la provincia de Mendoza anunció que está interesado en aumentar el control sobre la empresa Obras Sanitarias de Mendoza (OSM), de la cual mantiene el 20%, comprando el 20% de la compañía que posee Saur International.^[25] En setiembre de 2010 el gobierno de esta provincia creó por decreto: Agua y Saneamiento Mendoza SA.

Con la vuelta de la prestación de algunos servicios a manos del Estado se logró conservar las agencias reguladoras. En el caso del área metropolitana de Buenos Aires se crearon por ley dos agencias, una a cargo de la planificación y otra a cargo del control de los servicios.^[26] Si bien su creación por ley representó una jerarquización respecto a la situación anterior, dicha norma no alcanza a delinear adecuadamente los roles entre el Estado y las agencias, las que a su vez han perdido autonomía. Por otra parte buena parte del personal capacitado fue absorbido por la empresa, dejándolas con escaso personal calificado, lo que dificulta el accionar regulatorio.

Agua + Trabajo

El gobierno ha adoptado posteriormente de la crisis un programa para ampliar los servicios e agua potable en La Matanza, provincia de Buenos Aires, mediante el proyecto “Agua más trabajo”, basado en la participación de pequeñas cooperativas de trabajadores locales para la ejecución de las obras.^[27] Hasta el junio de 2007 se invirtieron $101m para el beneficio de 741.000 habitantes.^[28] Este programa, ejecutado por el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), está usando aspectos del "modelo de gestión participativo” introducido en la época de la empresa privada Aguas Argentinas.

Acontecimientos recientes

En 2008 se puso en marcha una nueva estrategia de mejoramiento de la infraestructura sanitaria del área metropolitana de Buenos Aires, que concentra a más de un tercio de la población del país. La misma consiste en la construcción de grandes conductos en las márgenes de los ríos (Río de la Plata y Riachuelo), destinados a recoger los efluentes que llegan a través de los conductos de alcantarillado sanitario y pluvial. Estos efluentes serán concentrados en dos puntos desde los cuales se inyectarán al Río de la Plata mediante emisarios de 5 km de longitud más 2 km de difusores. Así se espera mejorar la calidad de las aguas costeras, inyectando los efluentes a mayor distancia de la costa respecto a la situación actual. Esta estrategia se basa en la dilución como método de tratamiento, aprovechando el gran caudal del Río de la Plata (del orden de los 22.000 m³/s promedio) y su alto contenido de oxígeno disuelto (8 mg/L), dejando para una etapa posterior la resolución de la contaminación con metales pesados, hidrocarburos y otras sustancias no diluibles. Recientemente se inició el proceso de licitación para la construcción de las obras principales de este nuevo plan.[7]

Responsabilidad por el abastecimiento de agua y el saneamiento

Políticas y regulación

Siendo la Argentina un país federal, las provincias tienen a su cargo la responsabilidad de formular las políticas del sector y establecer las normas en su zona de competencia. Las instituciones suelen ser débiles y propensas a la interferencia política, lo que dificulta la aplicación de las normas. La autonomía de las provincias resulta en una gran diversidad de ordenamientos institucionales para la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el país,^[23] dificultando la generación de una visión nacional del sector.

En el ámbito nacional, a pesar de los avances recientes en cuanto a una definición más clara de las responsabilidades, el marco institucional continúa careciendo de coherencia y la coordinación entre los actores federales es deficiente. La Subsecretaría de Recursos Hídricos, a través de la Secretaría de Obras Públicas, propone las políticas del sector ante el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, encargado de aprobarlas. Dentro de este marco político, el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), una entidad descentralizada dependiente de la Subsecretaría de Recursos Hídricos, proporciona financiamiento y asistencia técnica a los proveedores de servicio. Por otra parte asesora a la Secretaría de Obras Públicas, influyendo de hecho en la política sectorial. Recientemente se le ha otorgado al ENOHSA la facultad de ejecutar directamente obras de infraestructura. Esto ha suscitado cierta confusión entre sus funciones de hacedor de políticas, distribuidor de recursos y ejecutor de obras.

No existe aún una ley nacional de agua y saneamiento, aunque algunas provincias ya tienen la suya. Esto dificulta la definición de una política nacional coherente en lo que se refiere a financiamiento, subsidios, tarifas y normas de servicio. La estructura federal del país y la dispersión y superposición de responsabilidades entre los distintos organismos de gobierno dificultan aún más el desarrollo de una política sectorial coherente.

Catorce de las 23 provincias cuentan con entes reguladores, aunque éstos suelen tener una capacidad limitada y responsabilidades institucionales no bien definidas. En la mayoría de los casos actúan como supervisores de los contratos de concesión, sin cubrir a las cooperativas y los proveedores municipales.^[6] En el caso del área metropolitana de Buenos Aires existen dos agencias, una a cargo de la planificación y otra a cargo del control de los servicios.

Los reguladores de todo el país están reunidos en AFERAS, la Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de la República Argentina.^[29]

Prestación de los servicios

La prestación de los servicios de agua potable y saneamiento se realiza a través de una amplia gama de alternativas de gestión, que incluyen:

• La empresa pública AySA en la Capital Federal y 17 partidos del conurbano bonarense (atendiendo a más de 25% de la población);
• 14 empresas públicas provinciales con un grado variable de autonomía otorgada en los instrumentos de creación de las Empresas (no todas atienden a una provincia entera);
• Empresas públicas municipales, o municipios que prestan servicios directamente (atendiendo a 20% de la población);^[30]
• 4 empresas privadas bajo contratos de concesión con un gobierno provincial o municipal (2008);
• más de 2.000 cooperativas (atendiendo a 11% de la población);^[30] y
• asociaciones vecinales.

Empresas privadas En 2008 quedaron pocas concesiones privadas en el país. Entre ellos son las concesiones de Salta, Corrientes, Formosa y Mendoza.

Las cooperativas Hay una fuerte presencia de las cooperativas de servicio, que son por lo menos unas 2.000 lo que convierte al país en el de más cooperativas de agua y saneamiento de América Latina. Estas cooperativas típicamente prestan servicios múltiples, incluso la venta de electricidad, telefonía, manejo de desechos sólidos, negocios de venta de productos de consumo y otros. Las cooperativas de agua y saneamiento se crearon durante las décadas de los 60 y los 70 y en 2001 estaban responsables del suministro de agua en la mayoría de las localidades de menos de 50.000 habitantes, prestando servicios a más de 4 millones de habitantes o un 11% de la población. En 2001 cerca de 2.000 cooperativas crearon la Federación de Cooperativas de Agua Potable de la Provincia de Buenos Aires (FEDECAP). Muchas veces las cooperativas responden de manera muy flexible a la demanda de los usuarios. Por ejemplo, ofrecen múltiples formas e intereses de pago y, en áreas donde el agua está contaminado por el arsénico, tratan el agua en plantas pequeñas de ósmosis inversa para distribuir una cuota familiar en bidones para alimentación, dejando el agua de la red para los otros usos.^[30]

Aspectos económicos

Tarifas

Métodos de tarificación Existen dos métodos de tarificación en Argentina:

• El primero se basa en el sistema anterior de OSN. Estima el consumo del usuario en base a las características de su propiedad, como por ejemplo el tamaño del predio, el tipo de vivienda y la zona donde está emplazada. Este método está aplicado a la gran mayoría de los usuarios domiciliarios en la Argentina.
• El segundo modelo contiene una parte fija y otra variable que se basa en el consumo real, que se mide a través de medidores. Este último método fue facilitado por la introducción de medidores en algunas áreas como parte de los contratos de concesiones de los años 90. Se aplica principalmente a los usuarios no-domiciliarias.^[3] Solamente en algunas pocas ciudades con micro-medición casi universal, como en el caso de Corrientes, se aplica también sistemáticamente a los usuarios domiciliarios.

La importante inversión que significa la instalación de medidores domiciliarios determina que aun en la actualidad en la mayoría de las empresas coexistan los dos sistemas. En los sistemas de agua potable operados por Cooperativas está generalizado el sistema de medición de consumos.^[6]

Niveles tarifarios Los niveles tarifarios en Argentina varian mucho entre prestadores de servicios. En Buenos Aires (AySA) la tarifa en 2008 era de 0,33 Pesos por m3 para el agua y 0,33 Pesos por m3 para el alcantarillado, por un total de 0,66 Pesos por m3 (US$ 0,20/m3), basado en un consumo estimado de aproximadamente 40m3 por mes para consumidores no medidos (cuota fija). Consumidores medidos pagan una tarifa en dos partes, un cargo fijo que corresponde a 50% de la cuota fija con un consumo de 10m3 por mes incluido (base libre) mas una parte que corresponde al volumen del agua consumido.^[31]

Antes de la devaluación del Peso los niveles tarifarios estaban mucho más altos en US$. Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la tarifa media para agua y saneamiento fue de US$ 0,79 por m³ en 2000.

Fijación de tarifas Las tarifas históricamente han sido fijadas por el poder político correspondiente a cada jurisdicción, aun en los casos de las empresas privadas. Ninguna empresa tiene autonomía para fijar sus tarifas, ya que deben poner a consideración de la autoridad de aplicación, las modificaciones tarifarias y es ésta última la que las aprueba.^[6]

Accesibilidad de tarifas En 2002, según una encuesta de hogares de la empresa Opinión Pública, Servicios y Mercados (OPSM) la factura de agua y saneamiento representaba, en promedio, el 2.1% del ingreso familiar. La relación fluctuaba del 2.1% para el quintil superior (más adinerado) al 3.5% para el quintil inferior (más pobre).^[32]

Recuperación de costos y financiación

La mayoría de los proveedores de servicio escasamente recuperan sus costos de operación y mantenimiento, careciendo de la capacidad de financiar la infraestructura. Los operadores - algunos privados - fueron capaces de lograr un mayor grado de recuperación de costos y de ampliar sustancialmente sus servicios durante los años '90. Sin embargo desde el año 2002 las tarifas han sido congeladas y la capacidad de autofinanciamiento se ha esfumado. A partir de entonces la mayoría de los operadores - muchos re-estatizados - dependen casi totalmente del estado para financiar la infraestructura. Aproximadamente dos tercios del gasto provincial en el sector agua y saneamiento a partir del 2002 ha provenido de las transferencias provenientes del tesoro nacional, y el resto de diversos programas destinados específicamente al sector. Algo similar ha venido ocurriendo con el gasto destinado a la protección contra inundaciones y a la gestión de los recursos hídricos.

El Gobierno Federal, a través del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) está financiando cuatro programas de agua y saneamiento:

• Plan Agua + Trabajo
• PROMES –Programa de Obras Menores de Saneamiento
• PROESA–Proyectos Especiales de Saneamiento
• PROARSA–Programa de Asistencia en Áreas con Riesgo Sanitario^[33]

Cobrabilidad

La cobrabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento aún es uno de los problemas más serios que tienen que enfrentar los Operadores de servicios en la Argentina. Según el informe de indicadores de gestión de ADERASA del año 2005 (datos del año 2005), la empresa municipal de Mar del Plata registraba un atraso de dos meses en el cobro, la por entonces empresa privada de la región metropolitana de Buenos Aires tenía un atraso de cinco meses y la también empresa privada de Mendoza seis.^[9]

Cooperación externa

Los dos entes de cooperación y de financiamiento externo más importantes en el sector de agua y saneamiento son el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.

Banco Interamericano de Desarrollo

• AR-L1080 : Programa de Agua y Saneamiento del Área Metropolitana de Buenos Aires

Este préstamo por 200 millones de dólares, aprobado el 5 de noviembre de 2008, busca contribuir a: i) el mejoramiento y expansión de la infraestructura de agua potable y saneamiento en el área metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires y en el conurbano bonaerense, y ii) el fortalecimiento operacional e institucional de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos, S.A.^[34]

• AR-L1031 : Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Menores

Este préstamo por 120 millones de dólares, aprobado el 5 de septiembre de 2007, financiará parcialmente sistemas de agua potable o de saneamiento en comunidades con población hasta 50.000 habitantes en el territorio de la República Argentina.^[35]

• AR-L1015: Infraestructura Hidráulica: Desarrollo de las Provincias del Norte Grande

Este préstamo por 240 millones de dólares, aprobado el 31 de enero de 2007, abordará problemas específicos de riego y drenaje, así como el reducido acceso a los servicios de agua y saneamiento en las provincias norteñas de Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero, Tucumán y Chaco.

Banco Mundial

• Proyecto de Desarrollo de la Inversión Sostenible en Infraestructura en la Provincia de Buenos Aires (APL1 y 2)

Este programa incluye una serie de dos préstamos, llamados APL1 y APL2 según sus siglos en inglés. El primero préstamo por 267 millones de dólares, aprobado el 15 de febrero de 2006, financiará los servicios de infraestructura de alcantarillado (30%) y de protección contra inundaciones (5%) en comunidades altamente vulnerables y de bajos ingresos de la Provincia de Buenos Aires. El segundo préstamo por 270 millones de dólares, aprobado el 28 de junio de 2007, financiará sistemas de alcantarillado (40%) y iniciativas de protección contra inundaciones (16%). El programa está ejecutado por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires.^{[36] [37]}

• Proyecto de Servicios Municipales Básicos

Este préstamo por 175 millones de dólares, aprobado el 3 de abril de 2006, financia proyectos de agua (27%), saneamiento (27%) y alcantarillado (14%) en Argentina. El proyecto está ejecutado por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.^[38]

• Prevención de Inundaciones Urbanas y Drenaje (APL1 y 2)

Este programa incluye una serie de dos préstamos, llamados APL1 y APL2 según sus siglos en inglés. El primero préstamo por 130 millones de dólares aprobado el 5 de abril de 2005, financia la protección contra inundaciones (94%), así como proyectos generales en el sector agua y saneamiento (2%) en la ciudad de Buenos Aires, mediante la protección de la infraestructura vital para la ciudad y la introducción de la gestión de riesgos en el programa de inversiones del gobierno. El segunda préstamo de 60 millones de dólares ha sido aprobado el 6 de junio de 2006. El Programa está ejecutado por la Secretaría de Finanzas de la Nación.^{[39] [40]}

Referencias

Véase también la lista de referencias en la versión de este artículo en inglés

Otras fuentes

• Akhmouch A. (2004) "La privatisation des services publics argentins au coeur d'enjeux géopolitiques, conflits et rivalités territoriales. Le cas de la concession d'eau et d'assainissement dans la province de Mendoza", Tesis de Posgrado, Universidad de Paris 8, 171 p.

Véase también

• Agua potable y desagües cloacales en el Gran Buenos Aires
• Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
• Distribución del hidroarsenicismo crónico regional endémico

Enlaces externos

Nivel nacional:

• Gobierno de Argentina: Servicios Públicos
• Instituto Nacional de Estadística y Censos - INDEC
• Asociación Federal de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento

Nivel provincial:

• Departamento Provincial de Aguas de Río Negro
• Ente Provincial del Agua y Saneamiento de Mendoza
• Servicio de Agua y Mantenimiento Empresa del Estado Provincial (S.A.M.E.E.P.) - Provincia del Chaco